章帝长者，即位初就接受了第五伦、陈宠的意见，选宽博之吏，去惨酷无极之法，施惠于民。章帝力图转变严苛的政治风气，但政风的转变不是凭皇帝政令可立刻见效的，章帝在诏书中无奈地表示：“吾诏书数下，冠盖接道，而吏不加理，人或失职，其咎安在？” 但这并不是我们关心的重点，此处我们关心的是章帝对待官吏、豪贵、外戚的宽厚之政所带来的负面效果。光武、明帝严酷治吏，虽然最终还是伤及基层小民，但是官吏、豪贵、外戚还是受到严厉的监管和督责。但是在章帝“务从宽厚”的政策下，“宽厚”与“宽纵”之度并没有把握好，官吏豪贵们逐渐奢侈无度、骄纵无法，光武、明帝时期潜藏的外戚隐患也在宽纵之政下暴露出来。章帝先封马氏三舅为侯，当马氏势力极盛后，章帝又扶持窦氏，执行以外戚制外戚的方针。章帝在情感上欲厚待外戚，但不知所以安之，马防、窦宪先后势盛骄纵，第五伦两次上疏章帝，要求贬抑其权，帝竟不从。宠纵外戚最典型的例子是章帝对窦宪侵占沁水公主田的处置：“宪恃宫掖声势，遂以贱直请夺沁水公主园田，主逼畏，不敢计。后肃宗驾出过园，指以问宪，宪阴喝不得对。后发觉，帝大怒，召宪切责曰：‘深思前过，夺主田园，何用愈赵高指鹿为马？久念使人惊怖。……今贵主尚见枉夺，何况小人哉！国家弃宪如孤雏腐鼠耳。’宪大震惧，皇后为毁服深谢，良久乃得解，使以田还主。虽不绳其罪，然亦不授以重任。” 章帝对于窦宪之事的处理严重不当，既然已经将之比拟为赵高的指鹿为马，但是竟然还是不绳其罪，章帝之“仁”，非仁也，想必大为震惧的窦宪自己都不敢相信竟能逃过这一劫。
章帝对窦宪的处置引发了后世史评家的严厉批评，司马光论曰：“人臣之罪，莫大于欺罔，是以明君疾之。孝章谓窦宪何异指鹿为马，善矣；然卒不能罪宪，则奸臣安所惩哉！夫人主之于臣下，患在不知其奸，苟或知之而复赦之，则不若不知之为愈也。何以言之？彼或为奸而上不之知，犹有所畏；既知而不能讨，彼知其不足畏也，则放纵而无所顾矣！是故知善而不能用，知恶而不能去，人主之深戒也。” 王夫之论之曰：“西汉之衰自元帝始，未尽然也；东汉之衰自章帝始，人莫之察也。元帝之失以柔，而章帝滋甚。王氏之祸，非元帝启之，帝崩而王氏始张；窦宪之横，章帝实使之然矣。……元帝之柔，柔以己也，章帝之柔，柔以宫闱外戚也，章帝滋甚矣。讬仁厚而溺于床笫，终汉之世，颠越于妇家，以进奸雄而陨大命，帝恶能辞其咎哉？” 光武、明、章三帝有控制外戚之意却不得其道，“以外戚制外戚”的平衡之术的执行需要很强的政治手腕和权谋诈术，对君主是一个很高的要求，一旦君主庸懦无能，外戚之势就不可制矣。章帝的“宽厚”实际上成了一种“宽纵”，对扭转父祖时期严苛政风效果甚差，又为后期外戚的专权留下祸根。可以说东汉后期许多内政问题的根源均是东汉前三帝时期埋下的。
（三）东汉初期的外部忧患
东汉的“对外”政策就是指对待周边族群的政策，对当时而言，对外政策与民族政策大致可以互用。光武帝自诩以“柔道”治天下，虽然其对内政策在完成统一后渐渐走向严苛，但在对外政策、民族问题上，仍然坚持柔顺之道，贯彻“保境安民”的方针，尽力避免用兵夷狄，传统的“王者无外”理想对他似乎没有多大的吸引力。两汉之际匈奴复强，乘机恢复了对西域以及乌桓和鲜卑的控制，并支持卢芳和彭宠，侵扰北边。面对匈奴的威胁，在政治上光武帝遣使匈奴，赂金币通旧好；在军事上命将驻守、固塞防、明烽火，并逐渐迁徙幽、并边人于常山关、居庸关以东，徙民逃寇。建武二十二年（46）匈奴国乱，北方草原的形势发生巨变。一方面匈奴由此分裂为南、北两部，另一方面乌桓和鲜卑摆脱了匈奴的控制。光武帝采取了对应性的策略，一方面接受南匈奴的内附，采取“以南制北”的方针；另一方面“分化夷狄”，使乌桓和鲜卑直接归附汉朝，“使不得与匈奴交通”，而且以财物鼓励鲜卑攻击北匈奴。东汉初期的边疆策略非常成功，保证了东汉初几十年的边疆稳定。
在西方，光武帝放弃了对西域的经营。光武帝最初本想利用莎车王来控制西域，但是又担心莎车王势大难制，所以先是授莎车王西域都护衔，后来又夺之，反映了他在西域政策上的模糊性。建武二十一年（45），车师前王、鄯善、焉耆等十八国遣子入侍，请都护，汉武帝以中国初定、北边未服为由拒绝。后来，面对莎车王的侵略，鄯善王复请都护，光武帝竟回复说：“今使者大兵未能得出，如诸国力不从心，东西南北自在也” ，放弃了对西域诸国的权力和责任。整个东汉一朝对西域之经营并不热心，当初西汉经营西域的战略出发点是为了断匈奴右臂，但现在北方局势转变，匈奴不再是重大安全威胁；再加之东汉中期以后，西州羌乱频发，陇右道、河西道经常阻隔，经营西域有一定的困难。东汉经营西域最盛时是班超任都护的时候，但是东汉朝廷对班超的支持非常有限，班超取得的成就依靠的是汉朝自武帝以来在西域的声威和他“以夷制夷”的娴熟手段，汉廷只是坐享其成。后来每当西域有事，朝廷则以不愿疲敝中国以事夷狄的说辞退出，不愿再投入人力物力去经营。
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光武帝采取退避消极的对外政策，有客观方面的原因。从经济上说，大乱过后民生凋敝、国力衰微，经济不足以支撑积极的对外行动。“牛乃耕农之本，百姓所仰，为用最大，国家之为强弱也。建武之初军役亟动，牛亦损耗，农业颇废，米石万钱” ，东汉初经济境况比较艰难。从政治上说，光武的统一是与各地豪强妥协的产物，其政权并不稳固，各地豪杰仍然心怀不轨，相机而动，如果此时外兴征战，经营远方，必定会导致严重的经济和政治后果。成长于民间的光武帝信奉“保境安民”的方针，急于恢复经济民生，加强对豪强的控制，以巩固新建立的政权。
平定陇蜀之后，“其猛夫悍将，莫不顿足攘手，争言卫、霍之事。帝方厌兵，间修文政，未之许也” 。陇蜀平后功臣们争言卫、霍之事，寻求建功立业的新战场是自然之事，但是这超出了光武政治目标的限定，也与光武帝退功臣进文吏以加强皇权的方针相左，必定不被允许。光武帝的政治目标只限定在统一中国，平定陇蜀后目标即已达到，所以建武十二年（36）后，光武帝开始改革将军制度，剥夺多数功臣的军权，将军成为“事讫皆罢”的临时之职，功臣们多以列侯奉朝请或加位特进，保持荣誉地位但不再预国政。 甚至在统一战争尚未结束的时候，光武帝即已撤销了内郡的都尉和郡国兵，统一战争结束后更是极力“偃武修文”：“初，帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅。皇太子尝问攻战之事，帝曰：‘昔卫灵公问阵，孔子不对，此非尔所及。’……退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛，虽道未方古，斯亦止戈之武焉。” 就建武十二年（36）的经济、政治形势而言，继续穷兵黩武于四夷对光武帝有百害而无一利，光武的避战正反映出他目的明确，能够量时度力。建武二十七年（51），北匈奴发生疾疫，臧宫、马武建议伐之，光武帝答曰：“《黄石公记》曰，‘柔能制刚，弱能制强’。柔者德也，刚者贼也，弱者仁之助也，强者怨之归也。故曰有德之君，以所乐乐人；无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡。舍近谋远者，劳而无功；舍远谋近者，逸而有终。逸政多忠臣，劳政多乱人。故曰务广地者荒，务广德者强。有其有者安，贪人有者残。残灭之政，虽成必败。今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎？” 《黄石公记》、《黄石公三略》都是当时托名张良师傅黄石公的著作，内容大概是借用黄老道家思想而总结的为政处世之术，光武帝此处以“柔能制刚，弱能制强”阐明对外政策的原则，拒绝“舍近谋远”，因为“务广地者荒”。陈金凤评论说：“光武帝以‘柔’为主的民族政策的实施，既保证了政权的稳定与安全，又大大减少了对外战争。东汉政府精兵简政，休养生息获得了一个良好的社会经济环境。《汉书???·???刑法志》称：‘自建武、永平，民亦新免兵革之祸，人有乐生之虑，与高、惠之间同。’说明光武统治时期，东汉社会经济得到全面的恢复与发展。‘光武中兴’与光武帝的民族政策分不开。” 这一评论是允当的。
南匈奴内附后，东汉确定了“安南定北” 、“以南制北”的策略：设置使匈奴中郎将，将兵护卫、监视南单于。后来明帝接受郑众的建议设度辽营“以防二虏交通”，《续汉书??·????百官志》记：“明帝初置度辽将军，以卫南单于众新降有二心者，后数有不安，遂为常守” ，此为“安南”。对于北匈奴，汉廷不再接受其和亲，不与之发生政治关系，并招募鲜卑不断攻击。经过公元73年和89年窦固和窦宪的远征，北匈奴彻底地没落了，其部众很多逃往汉朝，留在草原的十万余落皆自称鲜卑。但北匈奴的没落和远遁并非意味着汉朝边患获得解决，彻底打垮北匈奴的战略是非常有问题的 ，东汉的边患此后朝着更严重的方向发展。明章之际，边患的重点由匈奴转向羌人和鲜卑，羌人的叛乱逐渐严重起来，鲜卑占据匈奴故地，势力大增，成为新的边患。
明帝即位后，国力有所恢复，政治局势较为稳定，对外用兵的呼声渐起。公元73年和89年两次对北匈奴的讨伐，最高将领是窦固和窦宪，但主要的军事工作都是由耿秉主持的。史载耿秉“博通书记，能说《司马兵法》，尤好将帅之略。以父任为郎，数上言兵事。常以中国虚费，边陲不宁，其患专在匈奴。以战去战，盛王之道。显宗即有志北伐，阴然其言。永平中，诏诣省闼，问前后所上便宜方略，拜谒者仆射，遂见亲幸。每公卿会议，常引秉上殿，访以边事，多简帝心” 。永平十六年（73），明帝派祭肜、窦固、耿秉、来苗兵分四路出击匈奴，只有窦固破呼衍王于天山，其余三路无功而回。次年又派窦固、耿秉出昆仑塞击匈奴于蒲类海上，入车师，置西域都护、戊己校尉。值得注意的是，四路军队共四万四千骑，大部分是征调的南匈奴、鲜卑、乌桓和西羌等少数部族的士兵。明帝很早就有北伐之意，但直到永平十六年才发动战争，可见其小心谨慎，一来要为战争做好充足准备，二来等待内外局势都有利之时。
章帝即位初期，西域的反叛引起了关于对外政策的讨论，当时杨终上疏说：“自永平以来，……北征匈奴，西开三十六国，频年服役，转输烦费。又远屯伊吾、楼兰、车师、戊己，民怀土思，怨结边域。” 建议章帝召回流放南方和远屯绝域者。此议得到第五伦的支持，但是太尉牟融、司徒鲍昱、校书郎班固反对，以为孝子无改父之道，先帝所建，不宜回异。杨终复上疏反驳，首先说“秦筑长城，功役繁兴，胡亥不革，卒亡四海” ，来说明先帝之政如果不正确，固守之反而招致亡失天下，是为最大的不孝。接着又举“故孝元弃珠崖之郡，光武绝西域之国，不以介鳞易我衣裳”的汉家故事，来说服章帝放弃西域，章帝最终听从了杨终的建议，“听还徙者，悉罢边屯” 。
和帝即位初窦宪征伐匈奴并不是东汉一贯对外政策的必然结果，而是女主与外戚政治的畸形产物。章帝时窦宪侵占沁水主田，章帝大怒，但也只是不委任而没有严惩之。后来和帝即位，富于春秋，窦太后临朝听政，掌握大权，窦氏兄弟皆在机要之地，窦宪被任以侍中，内干机密，出宣诏令，权势大盛。窦宪明白他所有的权力都来自太后的信任，后来都乡侯刘畅也得到太后的宠幸，窦宪担心刘畅将分其恩宠，于是遣刺客刺杀了刘畅，此事最终被发觉，太后怒，闭窦宪于内宫。这本是权贵争权夺利之事，但恰巧当时朝廷有一场是否讨伐北匈奴的讨论。初，章和元年（87）鲜卑大破北虏，北匈奴有58部20万人降汉，北庭大乱，南单于上言希望借机讨伐，“破北成南，并为一国，令汉家长无北念” 。耿秉力促此事，当时窦宪惧诛，自求击匈奴以赎死。此事受到了三公九卿的集体反对，司徒袁安、太尉宋由、司空任隗及九卿诣朝堂上书谏，“以为匈奴不犯边塞，而无故劳师远涉，损费国用，徼功万里，非社稷之计” 。但是外朝已经权轻，无力对抗代行皇权的女主和外戚，反对的奏章被留中，后来“宋由惧，遂不敢复署议，而诸卿稍自引止” ，可见当时持反对意见的官僚们承受着巨大的政治压力，最后只有袁安和任隗坚守，太后竟不听，遂有窦宪伐匈奴之役。“拜宪车骑将军，金印紫绶，官属依司空，以执金吾耿秉为副，发北军五校、黎阳、雍营、缘边十二郡骑士，及羌胡兵出塞。” 在三公九卿均反对的情况下，朝廷仍然做出出兵的决策，不能不说窦太后之为娘家计的私心太重，希望借机给窦宪一个台阶，并依靠军功增强窦家的地位，光武压制外朝却又宠溺外戚政策的负面效应开始显现。
此次战争北匈奴惨败，但战争的结果并不是重点，重点是战争之后对大漠之地的处置。当初南单于极力请兵北伐就是为了重返草原本部，“破北成南，并为一国”。窦太后主张出兵只是为了给窦宪立功赎罪的机会，并未远虑到打败北匈奴后北方草原部族局势的问题，对南单于的要求“议欲从之”。当时宋意上疏反对：“夫戎狄之隔远中国，幽处北极，界以沙漠，简贱礼义，无有上下，强者为雄，弱即屈服。……今鲜卑奉顺，斩获万数，中国坐享大功，而百姓不知其劳，汉兴功烈，于斯为盛。所以然者，夷虏相攻，无损汉兵者也。臣察鲜卑侵伐匈奴，正是利其抄掠，及归功圣朝，实由贪得重赏。今若听南虏还都北庭，则不得不禁制鲜卑。鲜卑外失暴掠之愿，内无功劳之赏，豺狼贪婪，必为边患。” 宋意上疏时窦宪的北伐尚未开始，此时他分析战后的北方形势，指出如果支持南匈奴返归北庭，就需要压制鲜卑，这将造成鲜卑无所获利起而为患。宋意认为使“夷虏相攻”，以夷制夷才是中国坐享大功的关键，“若引兵费赋，以顺南虏，则坐失上略，去安即危矣” 。宋意指出了北匈奴、南匈奴、鲜卑三者之间互相制约的关系，出兵打败北匈奴，将使鲜卑失去抄掠对象和邀赏途径，破坏夷虏相攻、中国得利的局面。
由于力量对比悬殊，对北匈奴的作战取得重大胜利，“北单于为耿夔所破，遁走乌孙，塞北地空，余部不知所属” 。但是窦宪并没有按照原定的计划让南单于北返，而是扶植投降的左鹿蠡王阿佟为北单于，并如南单于故事置中郎将领护。窦宪这样做固然有欲施恩北匈奴以培植自己势力的企图，但或许也有预防南匈奴坐大难治的考虑，故继续维持匈奴内部的某种对立。袁安、任隗表达了反对意见，反对的理由首先基于经济方面：“光武招怀南虏，非谓可永安内地，正以权时之算，可得捍御北狄故也。今朔漠既定，宜令南单于反其北庭，并领降众，无缘复更立阿佟，以增国费。” “且汉故事，供给南单于费直岁一亿九十余万，西域岁七千四百八十万。今北庭弥远，其费过倍，是乃空尽天下，而非建策之要也。” 其次，扶植阿佟则失信于南单于，不免引起其不满，而且“乌桓、鲜卑新杀北单于，凡人之情，咸畏仇仇，今立其弟，则二虏怀怨” 。袁安等的意见也是退而求其次，因为当时出兵攻击北匈奴就是一个冒险的决策，袁安等也只是两害相权取其轻，若如窦宪之策则耗费巨大，财政本就紧张的东汉朝廷难以承担，而且还将开罪南匈奴和乌桓、鲜卑，北方局势更将难以控制。
但是之后北方草原局势的发展出乎所有人的预料，永元四年（92），和帝在宦官郑众的协助下发动政变，铲除了窦氏，窦宪扶立的北单于叛逃，被汉军剿灭，而南匈奴也由于与窦宪的关系，以及内部的纷争，没有能返回北庭。在这次大变动中获利的是鲜卑，“和帝永元中，大将军窦宪遣右校尉耿夔击破匈奴，北单于逃走，鲜卑因此转徙据其地。匈奴余种留者尚有十余万落，皆自号鲜卑，鲜卑由此渐盛” 。此后鲜卑之患渐起，成为东汉后期及魏晋时期主要的北方边患，西晋崩溃后，鲜卑是在北方建立政权数量最多的部族。
鲜卑和西羌，是东汉政权中后期面临的两个最大边患，檀石槐建立了强大的鲜卑联盟，北边郡县无岁不被其害，但是当檀石槐死后，鲜卑联盟随之瓦解，北部边境的压力减小。西羌在东汉中期成为西北主要边患后，一直持续到东汉的灭亡，是影响东汉国势的重要边境因素。东汉政权的衰亡，与西羌关系密切，与鲜卑反而关系较浅。光武末期匈奴分裂衰落，不再构成北边威胁，新崛起的鲜卑只是在檀石槐统治时，对东汉构成了暂时的威胁，之后就自动瓦解了。东汉一代最大的边患就是羌人问题。
两汉之际，“更始、赤眉之际，羌遂放纵，寇金城、陇西” ，当时控制陇右的隗嚣并没有武力压制，而是尽力招怀羌酋、慰纳诸种，得到羌人的支持，羌人成为他手中重要的军事力量。建武八年（32），光武帝进军陇右，九年，隗嚣死，但是“五溪、先零诸种数为寇掠，皆营堑自守，州郡不能讨”，光武帝派遣来歙将兵击之，“歙乃大修攻具，率盖延、刘尚及太中大夫马援等进击羌于金城，大破之，斩首虏数千人，获牛羊万余头，谷数十万斛” 。马援在平定羌人的战役中起到关键作用，马援先前依靠隗嚣，后来归附光武，为汉往来游说羌豪，对西州的地形要害十分熟悉，光武征陇右时马援曾聚米为山谷、指画形势。来歙对光武说：“陇西侵残，非马援莫能定” ，对马援十分倚重。建武十一年（35），马援被任命为陇西太守，接连平定了先零种和参狼种的叛乱，陇右清净。
光武帝统治时期，羌人为祸尚浅，汉羌战争的规模也不大，前往西州的平叛军队一般在三万人左右，战争持续的时间也不长，几个月就结束了，与后来的平羌战争动辄征调10万人以上的军队、耗时数年的情形不可同日而语。光武帝在建武六年（30）时曾任命温序为护羌校尉，其任务可能是招诱羌人以削弱隗嚣的力量，但是他尚未到职就被隗嚣的部下杀害。建武九年（33），在班彪的建议和杜林、马援的推荐下任命原隗嚣部将牛邯为护羌校尉，但不巧的是牛邯病卒，光武一朝就再未设置此职。可见朝廷对设置护羌校尉的态度并不积极，只是视羌人问题为隗嚣割据势力的遗留问题，没有给予过多的重视，认为没有必要专设护羌校尉，而且在马援的经营下，羌人在光武时期尚算平静。
汉明帝时羌乱又起，“显宗初，西羌寇陇右，覆军杀将，朝廷患之” ，明帝征调了乌桓、黎阳营、三辅募士、凉州诸郡羌胡兵及弛刑共计4万人的军队平叛，应对迅速有力，很快平复了局面。叛乱发生在明帝即位初，帝位尚不稳固，平定西北的边患对他巩固统治非常重要。战事结束后，窦林被任命为护羌校尉。窦林是窦融从兄子，窦氏一族习知西州情势，在当地拥有很深的根基和影响，在羌人中也颇具威信，所以窦林为诸羌所信，到任后羌人接连归降，西州安宁，但是不久后窦林因为欺罔及臧罪下狱死。窦林所犯之罪史籍记载混沌不清，说他先是将投降的滇岸上报为第一豪，接着又将后降的滇吾上报为第一豪，后来又诡辞自辩，记载之含混令人读来殊不可解。 当我们细察当时朝廷的政局时，发现窦林之死与明帝整治打击朝中贵戚官僚交通宾客、放纵乱法的政治行动有关，而窦林的欺罔、臧罪不过是口实而已。
窦林之死不是孤立的事件，而是与明帝接连打击朝中贵戚大族有关。阴氏在明帝即位初期权势大盛，阴就结交宾客、大臣，贵骄不奉法，甚至曾干突禁卫，折辱东平王苍。永平二年（59），阴就之子阴丰杀妻郦邑公主，明帝借机严惩阴氏，阴就父子自杀，阴氏受到切责抑制。窦林之死发生在此年十二月，明帝因此事下诏严厉切责窦融，戒以窦婴、田蚡祸败之事；永平五年（62），借故下窦穆父子狱，窦穆父子俱死狱中，窦氏一族衰落。永平四年（61），梁松下狱死，梁氏也受到打击。帝王最忌讳之事就是臣下交通宾客，联络沟通、互为朋党。东汉初期禁防未立，皇子交通宾客、结交大臣之风颇盛，而阴就、梁松、窦穆等人都好交通轻薄，嘱托郡县干乱政事。明帝为了压制这种趋势，借阴丰事打击阴氏，借窦林、窦穆事打击窦氏，借梁松事打击梁氏，后来又借诸王案打击诸侯王和贵戚豪强，这些事件都是一脉相承的。窦林之罪只是明帝打击窦氏的一个由头，其所犯之罪无论是真是假都不重要，明帝只是需要一个借口而已。窦林下狱后，“谒者郭襄代领校尉事，到陇西，闻凉州羌盛，还诣阙，抵罪，于是复省校尉官” 。郭襄听闻羌乱严重后竟然不敢到任，我们对于郭襄的任命就感到不可思议了，窦林怀辑羌人的工作其实做得颇为出色，但或许正是这种出色，令明帝对窦氏在西州的根基和势力更加疑忌，加强了他打击窦氏的决心。郭襄的任命显然没有经过精心考虑，他的不习边务及胆小畏惧令人惊讶，明帝草草任命他代替窦林，说明在明帝的心目中，羌人问题、边患问题的重要性都远远低于皇权的巩固，也显示了明帝对于羌人问题的淡漠，郭襄之后，明帝也没有再设护羌校尉了。
章帝即位，为政宽厚，对外采取收缩政策，不欲为夷狄而疲敝中国，召回戊己校尉，不复设置西域都护。奇怪的是，章帝一朝却恢复了盐铁专卖，和帝即位诏书中说：“先帝即位，务休力役，然犹深思远虑，安不忘危，探观旧典，复收盐铁，欲以防备不虞，宁安边境。” 这里的“务休力役”指的是章帝退出西域的政策，但诏书接着又说“深思远虑，安不忘危”，针对的其实是羌人问题，复收盐铁是为解决羌患问题筹措军费。章帝建初二年（77），爆发了羌人起事，一直延续到和帝永元十三年（101）才大体解决，在整个章帝统治时期，西州未获暂安。为了应对叛乱，章帝恢复了护羌校尉，任命前度辽将军吴棠出任，后来吴棠不任职被免，后来的继任者都没有能很好地怀辑羌人，即使是邓训也只能维持暂时安定。羌乱的根源问题没有获得解决，无休止的反叛、阴谋、镇压、屠杀，使得羌汉之间的矛盾积怨越来越大，护羌校尉自章帝恢复后就再也没有中断过，说明章帝之后羌人问题已经成为朝廷面临的主要边患。我们可以说，明章之际是东汉外患重点发生交替的时期，匈奴之患渐不重要而羌人之患逐渐酷烈。随着羌人大量内徙，遍布西州各郡，甚至延及三辅、河东地区，朝廷应对失策，羌人之乱演变成外患内忧并发，为患更深更广，很大程度上影响了东汉历史的走向。
二西州兵团的兴起及其对东汉的破坏性反馈（一）东汉军事对外族武力的依赖
古代中国周边环绕着众多异族，特别是帝国北边的游牧族群，精于骑射，勇猛善战，实乃中原王朝之劲敌、边疆之大患。边患与内政互相作用之关系是治古代史者尤需注意者，陈寅恪对唐代的边患与内政之关系做过精辟的研究，不只是唐代，古代中国之边患与内政互相作用的关系模式在汉代就已形成。汉人议论中国与边疆的关系说：“中国与边境，犹支体与腹心也。夫肌肤寒于外，腹心疾于内，内外之相劳，非相为赐也！唇亡则齿寒，支体伤而心憯怛。故无手足则支体废，无边境则内国害。” 中国与分布在周边的异族保持着多种类型的互动关系，边患的形式与特点既与外族的兴衰更替有关，亦与中原王朝的国势国运相关。朝廷以怎样的方略来处理与外族的关系？边疆与民族方略的执行力度及最终的效果如何？最终的结果是由一系列内政因素和外部环境综合决定的。在基本层面上，综合国力及军队的战斗力具有决定性的作用，但有时候一个并不重要的甚至偶然的内政因素，会改变王朝的边疆方略并进而产生深远的影响，差之毫厘即失之千里，在处理边疆问题时一个小小的决策失误可能要付出惨重的代价。
西汉最主要的边患是匈奴问题，经过汉朝二百多年的经略，汉朝取得了对匈奴的优势和主动，东汉初匈奴分裂衰落，匈奴问题得到大体解决。但外族之盛衰具有连环性，匈奴衰落后羌人和鲜卑接连成为新的主要外患，鲜卑占据了匈奴故地，10万余落匈奴人自称鲜卑，鲜卑吸收消化这些力量需要一段时间。西州羌患在章帝之后就逐渐严重起来，东汉中期政论家王符所著《潜夫论》有《劝将》、《救边》、《边议》、《实边》等篇，所论边事全是针对羌患而言。范晔在《后汉书·西羌传》中论曰：“羌戎之患，自三代尚矣。汉世方之匈奴，颇为衰寡，而中兴以后，边难渐大。……羌虽外患，实深内疾，若攻之不根，是养疾疴于心腹也。惜哉寇敌略定矣，而汉祚亦衰焉。呜呼！” 此诚为不移之论。羌人政治组织松散，从来没有强大到似西汉时匈奴那样事关中原帝国存亡的程度，但是羌人种落繁炽、叛乱此起彼伏、反复无常，羌乱一起朝廷不得不遣将派兵，与羌人历时百余年的无休缠斗，逐渐耗尽了东汉的元气。在平羌战争的第一个阶段，关东将领和军队的无能表现迫使朝廷不得不放弃对西州地方势力的抑制政策，转而再次起用西州豪杰，并加大对羌胡兵的使用，平羌战争进入第二个阶段。在西州豪杰和羌胡兵的打击下羌患渐熄，但在这个过程中培育出强悍寡义的羌胡化西州兵团，董卓率领西州兵团平定西州边章、韩遂，平羌战争进入第三个阶段。但是西州官军与叛军竟然达成和解，在东汉中央变乱之际调转兵锋，西州兵在董卓的带领下进入洛阳，加速了东汉帝国的崩解。东汉时期西州与中央互动关系的发展脉络大致而言就是如此。在这个过程中，汉人武装力量的废弛退化以及朝廷对外族武力的过度依赖，是关键的原因。
对夷兵的使用，本书没有使用“以夷制夷”这一术语，而是直接称为“对外族武力的使用”。其实使用“以夷制夷”并不是不可以，只是稍有不妥，因为“以夷制夷”限定了利用外族力量的目的是“制夷”，虽然两汉史上运用外族力量以“制夷”的情形较多，但也有很多利用外族武力对付的对象并不局限于外族的情形。“以夷制夷”又可具体分为多种情形，邢义田将之分为“以夷伐夷”、“联夷以制夷”、“以夷治夷”、“分化夷狄以制夷”、“师夷长技以制夷”等五种情形；上官绪智的分类法非常相似，为“以夷伐夷”、“联夷制夷”、“夷虏相攻”、“以夷治夷”、“师夷长技以制夷” ，但是本书强调的并非“以夷制夷”的多样性，而是关注东汉朝廷在军事上“依赖夷兵”这种现象发生的原因及造成的后果，基于这样的考虑，本书直白地称之为“对外族武力的使用”，倒也方便明了。当然，学者们对“以夷制夷”发生的背景、运作的方式、产生的影响等问题的研究成果在这里都是适用的。
邢义田系统考察了汉代的以夷制夷论，以夷制夷的观念可以从先秦思想观念和政治实践中寻绎若干线索，但是将它具体化为一种政治策略并大规模实行是在秦汉帝国时期。在秦汉时代，以北方长城地带为界，中原农耕国家与北方游牧民族形成壁垒分明的两个敌对世界，而农业社会在与游牧社会发生战争时，其社会形态、经济结构、征兵方式和作战传统等方面都有不利之处，若能借助游牧民族的力量来抗衡游牧民族，不失为非常有效且省力的办法；再加上西汉后期儒家逐渐占据汉家政治观念的主流，朝野普遍反对“竭中国以事四夷”，则利用外族武力正符合“省中国之力”的原则 ，对夷兵的利用越来越有扩大之趋势。
利用外族作战早在春秋时期就有先例。楚汉相争时，双方都使用了楼烦兵，刘邦还使用了板楯蛮，都是利用外族兵打内战。从汉代开始，对外族武力使用的规模和方式有很大的发展，这与大一统帝国成立后战争对象的变换及帝国内部经济社会变化造成的困难有关。首先，战国以来作战主力是步兵，骑兵、车兵只起辅助作用，但与北方游牧民族作战，中原步兵远不能抗衡游牧骑兵，以步兵为主的传统军事系统渐不能适应需要，所以需要学习骑马民族的作战技巧和战法，甚至直接利用外族的力量。其次，因为朝廷对地方和百姓的防范，中国内郡之武备、武力大为削弱，不堪战斗。使用外族武力有诸多方便，朝廷也不愿地方和百姓拥有过强的武力，所以渐渐放松对汉人的武装要求，而汉人武力越不堪用，则越要依赖外族武力，二者恶性演进，先成汉末危乱之局，终成著名的“五胡乱华”。在本书的研究范围内，东汉末羌胡化的西州兵残破两京，可以说是“五胡乱华”的前奏和预演。
战国以来实行征兵制，兵农合一、全民皆兵，但是“一统之后，疆理既恢，征戍之途弥远。夫地大人众，则不必举国皆兵，而后足以御侮；征戍远则民劳，不得不加以体恤” 。秦汉大一统帝国建立后，战争的对象变成周边的异族，征兵制与新的战争要求之间的龃龉增大，战场转移到帝国的边缘，征发的中原士兵既要面对边缘地区的恶劣环境与复杂地形，又要面对剽悍善战、习于骑射的草原骑兵，军事上处于劣势，胡骑小入则小利，大入则大利；每当胡人入侵，“救之，少发则不足，多发，远县才至，则胡又已去。聚而不罢，为费甚大；罢之，则胡复入” 。征兵制在匈奴骑兵和战略面前处于进退两难的境地：大帝国疆域广阔，征戍之途遥远，征兵一年一换，往往是新兵的军事技能刚有起色即轮换回乡；边疆经济落后，粮草物资转输耗费巨大，对朝廷而言是沉重的经济负担。在这种情势下，利用外族力量（包括利用夷兵及学习他们的战法、战术）的要求增大，汉代最先阐述利用外族力量意见的是贾谊与晁错。
汉朝建立后在北方受到匈奴的压制，朝野普遍畏惧匈奴，文帝时的贾谊是平城战后首倡对匈奴用兵之人，他甚至还提出了制伏匈奴后的处置办法：“将必以匈奴之众，为汉臣民，制之令千家而为一国，列处之塞外，自陇西延至辽东，各有分地以卫边，使备月氏、灌窳之变，皆属之置郡，然后罢戎休边，民天下之兵。” 在汉文帝时期，贾谊这个超前的设想不免有点异想天开，但是武帝之后汉朝对北方游牧族群问题的处理大致遵循了贾谊的思路。浑邪王投降后，将其部众分为五个属国，实质就是贾谊说的“令千家而为一国”，以此分散匈奴的势力，加强监控。宣帝时呼韩邪投降内附，匈奴代汉守边，当时汉朝本国军队势力尚强，边塞亭隧仍然严明，并没有完全委边于外族。东汉匈奴分为南北两部，南匈奴内附，汉以之守塞，南匈奴各部遍屯于北边要地。东汉后来又在西北用降羌守塞，在东北用乌桓守边，渐渐地将北方边防全交由外族，贾谊期望的“罢戎休边，民天下之兵”庶几达成了。但是兵可弃哉？委边于人可能就是养虎遗患。
晁错明确提出了“以夷制夷”的方针：“夫卑身以事强，小国之形也；合小以攻大，敌国之形也；以蛮夷攻蛮夷，中国之形也。” 为了组建可以对抗匈奴骑兵的力量，晁错一方面主张大力发展马政，另一方面主张利用降胡为兵。文帝时已有匈奴人降汉，在一封国书中文帝说：“朕释逃虏民，单于毋言章尼等” ，就是说汉朝不再追究逃亡匈奴的“亡民”，而匈奴也不再索要投奔到汉朝的章尼等人，文帝对投降而来的匈奴人给予了庇护。晁错说：“今降胡义渠蛮夷之属来归谊者，其众数千，饮食长技与匈奴同，可赐之坚甲絮衣，劲弓利矢，益以边郡之良骑。令明将能知其习俗和辑其心者，以陛下之明约将之。” 明确提出了利用内附的胡人为兵，“其众数千”，益之边郡骑士，共同组成朝廷可以控制的骑兵武装，增强抗击匈奴的力量。此时汉朝利用外族武力的规模有限，但是这种做法非常重要，为武帝之后的战略提供了宝贵的经验，汉朝认识到了对付匈奴骑兵需要师夷长技，也认识到了以蛮夷攻蛮夷的方便。到汉武帝大举出击匈奴之时，对夷兵的利用规模逐渐扩大，武帝时封侯的匈奴人有22名，他们并不是只身南来，而是领有多少不等的部众，这些人中有的有参加对匈奴作战立有军功的明确记载，晁错当初以蛮夷攻蛮夷的想法被武帝大力践行了。
在持续的战争中，汉家兵制也逐渐变化，“武帝对周边民族（族群）的战争前后四十余年，兵连祸结，民不聊生。结果促成小农的破产流亡，而豪强殷富之家则多以（已）买到复除特权，不负担兵役，因之兵员十分缺乏，番上的旧制难以维持，于是刑徒兵、蛮族兵、奴兵、和募兵遂应运而生” 。这也正是吕思勉所说“于是罪人、奴隶与异族之降者杂用” 。武帝前期战争还是主要依靠汉人士兵，在后期对夷兵的利用有扩大的趋势。赵破奴曾领属国骑及郡兵数万击胡，他突袭楼兰、车师时使用的恐怕也是属国骑。李广利是武帝后期执行征伐的主要将领，他击大宛时“发属国六千骑及郡国恶少年数万以往”；击匈奴时“遣属国胡骑二千与战，虏兵坏散，死伤者数百人” 。武帝设属国安置投降的匈奴人，依其故俗而治，以属国都尉管理，“属国骑，即属国境内的骑兵，而这些骑兵，多由胡人即匈奴人或隶属于匈奴国家下的其他部族所组成” 。武帝也改革了中央军制，外族士兵渐渐占得重要的地位，北军八校中的长水校尉掌长水、宣曲胡骑，胡骑校尉掌池阳胡骑，越骑校尉掌南方少数民族组成的骑兵队伍 ，夷兵在北军的八校中竟占三校，其重要性一目了然。宣帝在对付霍家时，首先将霍山统领的胡越骑交由其亲信许史子弟掌管。金日磾的后代金涉在成帝时为侍中骑都尉，掌领三辅胡越骑，颜师古注曰“胡越骑之在三辅者，若长水、长杨、宣曲之属是也” 。
武帝之后，外族兵、募兵和刑徒兵的使用渐渐多了起来。宣帝时赵充国率领的军队构成很能说明这种变化，“西羌反，发三辅、中都官徒弛刑，及应募佽飞射士、羽林孤儿，胡、越骑，三河、颍川、沛郡、淮阳、汝南材官，金城、陇西、天水、安定、北地、上郡骑士、羌骑，诣金城” 。军队的组成有征发的材官、骑士，有募兵，有刑徒兵，有胡越夷兵、羌骑，来源非常多样。元帝时冯奉世平羌，要求发兵4万，朝廷以民方秋收敛时，只征发了12000人前往，后战不利，天子大力发兵六万余人，包括三辅、河东、弘农越骑，迹射、佽飞、彀者、羽林孤儿及呼速絫、嗕种，后来又发募士万人准备参加战斗，闻羌破而未进。呼速絫、嗕种是宣帝时投降的匈奴种，这次战争除了没有提到刑徒兵外，军队组成与上次相同。从西汉后期这两场主要战争的士兵来源可以看出，募兵、外族兵、刑徒兵逐渐变得重要起来。
东汉对外族武力使用的规模远远超过西汉。早在两汉之际群雄相争之时，各个势力争相利用外族兵力从事内战。东汉一代征发夷兵见于记载的有80多次，“乌桓、鲜卑、匈奴和诸羌都曾与汉为敌，但也都为汉之助力。乌桓作乱，汉借鲜卑之力。鲜卑为寇，南匈奴、乌桓又为汉之羽翼。同样汉又以南匈奴、鲜卑、乌桓对付北匈奴。南匈奴叛，汉发鲜卑、乌桓甚至羌人讨之。羌分多种，各不统属，汉更是以羌制羌” 。东汉对夷兵的利用到了走火入魔的地步，夷兵在军事中所占的比重极大。以东汉两次征伐北匈奴为例，永平十六年（73），“固与忠率酒泉、敦煌、张掖甲卒及卢水羌胡万二千骑出酒泉塞，耿秉、秦彭率武威、陇西、天水募士及羌胡万骑出居延塞，又太仆祭肜、度辽将军吴棠将河东、北地、西河羌胡及南单于兵万一千骑出高阙塞，骑都尉来苗、护乌桓校尉文穆将太原、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、定襄郡兵及乌桓、鲜卑万一千骑出平城塞” 。和帝初年，窦宪北征，“宪与秉各将四千骑及南匈奴左谷蠡王师子万骑出朔方鸡鹿塞，南单于屯屠河，将万余骑出满夷谷，度辽将军邓鸿及缘边义从羌胡八千骑，与左贤王安国万骑出〔稒〕阳塞，皆会涿邪山” 。班固所作《封燕然山铭》对军队的描述是“鹰扬之校，螭虎之士，爰该六师，暨南单于、东乌桓、西戎氐羌侯王君长之群，骁骑三万” 。在《窦将军北征颂》中，班固说：“羌戎相率，东胡争鹜，不召而集，未令而谕” 。陈连庆细致考察了东汉对少数族群士兵使用的情况，指出东汉所征用的夷兵北边有南匈奴兵、属国兵、休屠兵、鲜卑兵、乌桓兵、夫余兵、西域兵、羌胡兵，南边有南蛮兵（武陵蛮兵、交州蛮兵）、西南夷兵（白马氐兵、板楯蛮兵、昆明夷兵、朱提夷兵） 。外族兵在帝国政治、军事上的重要性上升到一个新高度。
灵帝中平二年（185），边章、韩遂与羌胡为寇，东侵三辅，朝廷商议应对，当时皇甫嵩主张发乌桓3000人，北军中候邹靖认为乌桓众弱，应该开募鲜卑。此事下四府议，大将军掾韩卓支持邹靖，而车骑将军掾应劭认为鲜卑不易约束，主张招募陇西羌胡守善不叛者。经过韩卓与应劭的反复辩难，朝廷官员们大都同意应劭的建议。东汉末年，群臣在计议军事时提出的所有方案，都是在征募夷兵上做文章，所不同者仅仅在于究竟应该征募哪种兵。朝廷上下绝无一字提及汉人本族的武装力量。朝廷不仅在对付少数族群边乱时使用夷兵，在内郡发生民变时，也征调夷兵去镇压，度尚就曾征调乌桓兵去对付零陵的朱盖、胡兰叛乱 。
令人震惊的是，参加朝议的大臣们没有一人提出使用汉人武装。汉人武力此时已经不堪使用，内郡忘战日久，在当时人眼中竟成为普遍共识。造成如此局面的原因一般都追溯到光武帝废弛国内武备的一系列措施：建武六年（30），罢郡国都尉官；建武七年（31），罢轻车骑士材官楼船士及军假吏，令还复民伍；建武九年（33），罢关都尉；建武二十三年（47），罢边郡亭侯吏卒。武备虽弛但军籍未废，百姓仍有服兵役的义务，一旦有事依然征发郡兵，劳榦在举出东汉使用郡国兵的大量例证之后说：“州郡兵的重要仍然不能疏忽的。……只是对于训练考察的都试，在建武初年废止了，兵多不练。而且尚有长期的屯兵。所以募兵的方式东汉末年更为显著。民兵越来越不堪用了。” 劳先生指出军籍虽然存在，但是缺少训练的郡兵已经不堪一击了，兵不在多而在于精 ，不经训练的征兵不堪使用，这些观察很是准确。
造成东汉征兵制的衰微不振、内郡武备废弛的原因是多方面的。首先，征兵制不能适应在帝国边疆与外族作战的需要，这一点前文已经论及，所以募兵和夷兵就重要起来。与匈奴作战需要的装备是战马与强弩坚铠，制造这些装备很费财力，征兵遥远的戍途及后勤转输都是浩大的开销，与其实行兵农合一的征兵制，不如集中力量训练一部分长期作战的募兵；使用夷兵则更加方便，他们平日的生活就是军事训练，维持生计的工具就是作战的武器，而且就分布在边疆地区，不需长途更戍；使用刑徒兵也是出于经济上的方便，而且可以使中原罪人效命边疆，刑徒一旦充军就成为职业兵，朝廷十分乐意执行。这三种兵用得越多，征兵就自然越退化，成为一种时代之潮流后，不是轻易可以扭转的。
其次，与东汉政治、经济、社会内在变化有关。东汉时期征兵制难以为继，因为征兵制实行的基础——小农社会——遭到了很严重的破坏，西汉后期奴隶和土地成为最严重的社会问题，王莽改革没能挽救小农，帝国的统治基础严重削弱。东汉时期几乎每个地方都产生了拥有“良田千顷”和“宾客附从百家”的强宗大族，分割国家控制的土地和人口，东汉国家在财政上经常陷入困顿，以至于减公卿俸禄、假王侯租税，有战事时甚至让公卿出马弩。强宗大族占有大量土地和依附民，权倾一方，影响了国家的基层政治统治，仲长统论曰：“井田之变，豪人货殖，馆舍布于州郡，田亩连于方国。身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。” 小民大量破产，或是成为依附民，或是四处流亡，还有许多涌入城市，何兹全先生估计当时的城市人口或达到40%以上，这不是一个农业社会应该有的正常现象，城市人口中绝大多数是“浮食者”。“流民也好，宾客也好，奴婢也好，浮食者也好，在征兵制的条件下他们都不可能为国家服兵役，国家的兵源，显然是减少了。”“如果实行募兵制，流民、浮食者、罪徒……则可能是它的对象。”
东汉失去了从根本上解决问题的雄心和能力，只能一切凑合，临时取办。孙毓棠认为汉人对于“兵”及“征兵”始终没有一个正确清楚的观念，在汉人的脑子里兵民不分，兵役与力役没有区别，使民打仗，或是后勤转输，或是漕运筑陵，在政府心目中都是笼统的“使民”，并未想到应该做什么训练与准备，等到发现一般人民不能打仗了，只好找寻另外一些人来代替，正好有三种人能代替，就是募兵、囚徒和属国兵。孙先生提示的汉人在“兵”与“征兵”之间没有清楚的概念值得注意。征兵的渐渐衰微是多重原因作用的结果，当征兵一途困难而且所征之兵又颇不得力的时候，朝廷自然倾向于使用其他易得且善战的兵，朝廷在意的是可用的兵而不是兵的来源。这样的模糊观念潜伏着危险，兵制变化背后牵涉的深层问题，当局者没有清晰的认识，即兵制与兵农关系的问题。征兵制下所有百姓在服役期间是兵，复员回乡就是民，兵民之间有很强的纽带关系，而募兵、刑徒兵和蛮夷兵，则是与一般的百姓有距离无情分，对国家的忠诚度有限，一旦反侧后果不堪设想。
导致汉人武力衰退的直接原因是光武帝废弛内郡武备的一系列决定。就光武帝初期的历史情形而言，他在罢内郡兵的诏书中说“今国有众军，并多精勇”，从最初的下邳郡兵到上谷、渔阳突骑，再到幽州十郡兵，再到收编的铜马，降服的董宪、张步部曲，此时他已经拥有一支历经百战且直属于他的强大军队，在军事上继续征发郡兵的需要不是很大。从民生经济来说，承莽末以来，天下战乱连年，百姓流亡，民不聊生。光武帝出自民间，对此时百姓之疾苦深有体会，“厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩”，亟欲息干戈休天下，在获董宪、庞萌，山东悉平后，光武一度想置隗嚣、公孙述二子于度外。停止对郡兵的征发，减轻人民的兵役，有利于恢复生产。
但最重要的恐怕是政治方面的原因，即由于中央与地方的矛盾而防范地方和加强皇权的要求。西汉时期就有“宁负二千石，无负豪大家” 的说法，宾客犯法入大姓之家，吏竟不敢追。这种情况到东汉后愈演愈烈，莽末强宗大族纷纷买兵弩、作坞壁，聚众自保，刘秀告诫出征的大将不要屠城略地而要平定安集，对各地大姓极尽安抚怀柔之能事。刘秀之功臣集团亦是清一色的大姓，检核天下垦田户口时官场潜规则就是“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问” 。在这种情势下，地方的军队不但对于国家的征战毫无益处，反而可能成为地方势力利用的工具。光武废都试去郡兵的着意点就是对地方可能的反叛的防范，就光武帝本身的经历而言，他对地方军队潜藏的危险性非常了解，前有翟义利用都试起兵反莽，后来光武与李通兄弟策划起兵也是看中了都试大兵聚合的时机。所以光武出于防范地方、加强皇权的要求，废除郡兵和都试，是很能理解的。
光武在军事布局上依据“居重驭轻”、“强中弱枝”的思路来进行，保持强大的中央军，在战略要地设置屯兵，尽量削弱地方的武力。可是兵是无法去掉的，以后地方有事，仍然征发郡兵，临时设置都尉。光武政策的结果其实只是废除了都试，从而造成地方百姓武装训练的废弛，民间尚武之风衰落。一般而言，兵易散而不易聚，每年都试时郡国之兵汇聚比试，大兵汇集往往给反叛者提供机会，所以光武对于地方上的武力和每年一次汇集大兵的都试格外忌惮，废除之乃安全之道，但他没有料到这只是暂安之道。不教民战，朝廷不再组织民众进行军事训练和比试，占汉朝绝大多数人口的内郡农人就愈加不能战斗，临到有事时仍然必须征调郡兵，所以战多不利。西汉时期尚武之风强劲，民兵训练有素，即使如此所征之兵在面对异族强敌时亦多有不敌，东汉时期缺乏战斗训练的农人组成的军队就更不论了。“连绵不断的战争，贯穿于东汉的始终，不仅连续时间长，而且战争的类型也多，出现了封建的统一战争、民族战争、农民战争，还有军阀割据战争等” ，所以东汉对募兵、蛮夷兵、刑徒兵这些职业兵的使用越来越多。
上文提到集兵方式变化产生了兵、民关系的改变，征兵制下兵民是合一的，但是当募兵、蛮夷兵、刑徒兵的使用越来越多时，兵与民隔离的局面形成。雷海宗论曰：“募兵是少数或因喜好冒险、或因受厚赏的诱惑才入伍的人，是一种职业兵。屯兵有的出于强迫（囚徒），有的出于自愿，但到边疆之后就成了永久固定的边军，也是一种职业兵。胡越骑与属国骑是国家雇用的外族，更是以当兵为职业的。囚徒不是职业兵，乃是国家无办法时强迫入伍的，但一经入伍之后恐怕也就成了终身的职业。汉武帝虽然也发郡国的民兵，但这四种职业兵的地位比民兵的地位日趋重要。这四种兵，从兵的身份上说，都不是直接由民间产生的，大半都是民间的流浪分子，甚至外族的浪人。他们既不直接出于民间，与一般的人民自然没有多少情感上的联系。对于国家他们也很难说有多大的忠心，不过皇帝养他们，他们替皇帝卖死就是了。一般的民众处在大致安定的大帝国之内，渐渐都不知兵。这些既不肯卫国又不能自卫的顺民难免要遭流浪集团的军人的轻视。由轻视到侮辱，是很短很自然的一步。同时因为军人多是浪人，所以很容易遭一般清白自守的良民的轻视。” 兵、民之间不但没有情感上的纽带，甚至互相轻视、敌视。而且这些兵与国家之间的关系也趋向于一种交易关系，国家提供粮饷赏赐，军队拿赏办事，外族兵的雇佣兵性质更浓一些。“他们当兵是为了钱财，有利则向前，无利则后退，甚或倒戈相向。桓帝时募兵镇压长沙、零陵等地农民起义，豫章、艾县六百余人前来应募而‘不得赏值，怨恚遂反’，‘荆州兵朱盖等征戍役久，财赏不赡，忿恚复作乱。’这样的军队当然谈不上什么战斗力。” 整个东汉重文轻武，武人地位低，一般的人家是不愿意当兵的，募兵之兵员也是浮食者、流民、罪人充斥，当兵只是他们谋生之方式，长期的军队生涯不仅没有增强他们的战斗力，反而养成众多的兵痞、兵油子。总之，汉人军事力量衰退，到东汉中后期时，出现异族兵独强的局面，而异族兵大都分布在边疆，操控在羌胡化的边将手中，光武最初规划的“居重驭轻”反而转变为边兵（异族兵）独强、外重内轻的局面，构成帝国的巨大隐患。
废除内郡武备在很大程度上是出于光武帝防范地方、加强皇权、巩固统治的一人一家专制之私心，也有东汉初年军事、经济客观形势的原因，但是废除内郡武备带来的诸多问题，光武之后的君臣们必定能够慢慢发觉，但竟为何一直没有采取措施补救之？待灵帝设置州牧加强地方权力，为时已晚，不但不能挽救危局，反而促成了军阀割据、地方分裂的局面。是什么原因造成这样的局面在光武之后的继续发展呢？或许可以从以下四方面考虑。第一，汉代比较重视祖宗故事，光武是东汉的创立者，他设立的制度后世君主不会轻易更改。第二，在王权支配一切的政治体制中，有一股隐形的力量存在，在这种力量的作用下，凡是有利于加强皇权专制的政策就易于实行，而忤逆皇权、削弱专制的政策既难以提出，更难以执行。光武削弱内郡武装的政策虽然有诸多的负面作用，但是在专制君主看来，付出这些代价来获取皇权之稳固是值得的，臣子们更是在隐形力量的支配下难以提出纠改措施，否则无疑是要触犯政治忌讳的，而臣子们都明了，逆鳞不可触犯。第三，东汉之后儒家和平主义的思想占据了主流，夷虏相攻中国坐享成功、不以四夷累中国成为主政者信奉的信条，从而促进了利用外族兵的趋势。第四，财政方面的原因，使用夷兵“内不烦一夫之役，不开府库之藏”、“不动中国，不烦戎士”的优点不断被主张以夷制夷的人强调，国力较强的西汉既已如此，财政一直处于比较紧张状态的东汉对于利用异族兵自然就更有兴趣和动力了。这当然不是说使用夷兵开支就小，据袁安的说法，东汉朝廷每年供给南匈奴一亿九十余万钱，供给西域诸国的是七千四百八十万钱，根据其他材料，青、徐二州供应鲜卑每岁二亿七千万钱。这些归附的外族在遇到困难时朝廷要接济，征发他们打仗时还要按功给赏，虽然开销不菲，但相较于征兵，还是节省很多、方便很多。
在享受了使用夷兵的好处、暂保一时安宁之后，到东汉后期时，使用夷兵之副作用就渐渐显现，东汉国家亦将承受其代价。东汉后期，北方草原部族渐渐布列于帝国周边，为汉守边，东汉放弃了边境，内郡人远离战火，不能持干戈操弓弩，忘战日久。于是异族与汉族之间，同时也是边疆与内郡之间失衡对立的局面形成。外族索求不已，小失其意则不可测，西汉时期侯应的担忧在东汉末年全面爆发了，而汉族人武装废弛，无法与战，全面落败。待农人们经过战斗历练出来后，局面却已经不堪收拾了。袁绍等山东十八诸侯起兵，郑太对董卓说的一段话分析得很到位：“今山东合谋，州郡连结，人庶相动，非不强盛。然光武以来，中国无警，百姓优逸，忘战日久。仲尼有言：‘不教人战，是谓弃之。’其众虽多，不能为害。一也。明公出自西州，少为国将，闲习军事，数践战场，名振当世，人怀慑服。二也。……山东之士，素乏精悍。未有孟贲之勇，庆忌之捷，聊城之守，良、平之谋，可任以偏师，责以成功。四也。……且天下强勇，百姓所畏者，有并、凉之人，及匈奴、屠各、湟中义从、西羌八种，而明公拥之，以为爪牙，譬驱虎兕以赴犬羊。七也。” 郑太共讲了十点，归结起来就是山东武力远逊于董卓拥有的西州兵团。虽然郑太讲这些话是为了误导董卓，但句句在理，否则也很难迷惑住董卓。当时天下所畏者是并、凉边人及各种异族兵，边兵（大部分是异族兵）独强的现象很突出，边地的异族兵及羌胡化的边兵与东方集结的汉人武力交战，郑太比喻做驱虎兕赴犬羊，应劭将汉兵与边兵夷兵作战比作鸠鹄捕鹰鹯，豚羊弋豺虎。
应劭论曰：“盖天生五材，民并用之，废一不可，谁能去兵？兵之设尚矣。《易》称‘弦木为弧，剡木为矢，弧矢之利，以威天下’。《春秋》‘三时务农，一时讲武’。《诗》美公刘，‘匪居匪康，入耕出战，乃裹糇粮，干戈戚扬，四方莫当’。自郡国罢材官骑士之后，官无警备，实启寇心。一方有难，三面救之，发兴雷震，烟蒸电激，一切取辨，黔首嚣然，不及讲其射御，用其戒誓，一日驱之以即强敌，犹鸠鹊捕鹰鹯，豚羊弋豺虎。是以每战常负，王旅不振。” 应劭此处引用多处古典以责东汉对武备的放弃，“天生五材”是《左传》中宋国向戌发起弭兵之会，向宋公请赏，子罕论曰：“天生五材，民并用之，废一不可，谁能去兵？兵之设也久矣，所以威不轨而昭文德也。圣人以兴，乱人以废。废兴、存亡、昏明之术，皆兵之由也，而子求去之，不亦诬乎！” 应劭生活在汉末大乱之世，东汉一代过度依赖夷兵的弊端危害充分暴露出来，所以他对此深有体会。应劭接着说：“尔乃远征三边殊俗之兵，非我族类，忿鸷纵横，多僵良善，以为己功，财货粪土。哀夫民氓迁流之咎，见出在兹。‘不教民战，是谓弃之’，迹其祸败，岂虚也哉！” 应劭与郑太同样引用了孔子“不教民战，是谓弃之”的古训，江熙注解云：“善人教民如斯，乃可即戎；况乎不及善人，而驰驱不习之民战，以肉喂虎，徒弃而已也。” 目睹了羌患之祸的王符也深有感触，汉军每与羌战，连连败绩，王符叹曰：“今观诸将，既无断敌合变之奇，复无明赏必罚之信，然其士民又甚贫困，器械不简习，将恩不素结，卒然有急，则吏以暴发虐其士，士以所拙遇敌巧。此为将吏驱怨以御仇，士卒缚手以待寇也。”“夫将不能劝其士，士不能用其兵，此二者与无兵等。” 军队的将与兵，皆问题重重，不堪使用。
（二）西州摇荡：东汉“羌祸”酷烈
王明珂以历史的“本相”与“表相”这对概念来解释北方游牧世界与中原地区的互动关系，“历史事件，无论它们符合或不符合一些历史发展模式，都是一些历史表相，它们产生于一些历史本相；更正确的说，它们产生于某种历史本相下人们的企图与行动抉择。……历史研究的一个要旨是在对历史事件的重建与探索中，尝试认识造成历史事件的历史本相，以及更重要的，‘人’在历史本相（对个人而言也是社会本相）下的顺服、违逆等行为抉择” 。王氏认为中国与周边异族多样的历史表相背后的历史本相，是双方对资源界限（这一界限大致沿长城东西延展）的争夺和维护，双方都力图保护和扩大自己的生存空间和资源，通过战争、和亲、贸易、移民等各种形式进行持久性的互动。王明珂的这一解释模式既充分考虑到经济因素的作用，又没有陷入经济决定论的窠臼，还突出了人的抉择因素，具有较大的阐释力度。汉羌间的矛盾纠葛，从根本上来说亦是由资源的争夺决定的。杨永俊认为：“汉统治阶级所发动的一系列驱逐羌民、占有羌中牧场的战争，都直接地或间接地与‘羌中之利’有关系。汉统治阶级对‘羌中之利’的贪婪，是两汉政治斥逐羌胡、进据羌中牧场与掠夺羌人财富等一系列行为的原始动力。羌汉战争最深刻的原因是经济原因，操纵羌汉战争的真正动力是汉统治阶级对‘羌中之利’的贪婪。” 杨氏的说法虽不免有些绝对，但并不能说是错的。汉武帝进据羌地的直接原因是执行“隔绝羌胡”的战略，主要是基于政治、军事考虑，主要目的并非争夺羌地的经济资源。当时强大的匈奴突破了汉帝国的北方资源界限，通过战争劫掠、和亲及贸易从汉朝攫取大量的财富，汉武帝反击匈奴乃是顺应中国保护自身生存资源的要求，在政治上汉羌矛盾从属于汉匈矛盾，但根本上还是一个生存资源竞争的问题。汉人进据羌地的直接着眼点虽不一定是“羌中之利”，但客观结果是占夺了羌人的资源，压缩了羌人的生存空间，给羌人造成深重的灾难，只要这一根本问题不解决，羌人之乱终将不止。
东汉以来，大量羌人入居塞内，甚至深入到三辅、三河之地，羌汉矛盾在新的情势下进一步激化，内徙羌人遭受到汉人官吏及豪民政治和经济的多重压迫，成为叛乱新的重要力量。每次边境一旦有事，塞内外的羌人往往互相呼应，互相支持，使得羌患成为外患内疾并发之症。
西汉时已有一部分羌人迁入塞内，景帝时“研种留何率种人求守陇西塞，于是徙留何等于狄道、安故，至临洮、氐道、羌道县” 。武帝时进据湟中，羌人西迁，“但西迁的并非全部羌人，至少已有部分羌人被安置在汉朝版图之内，并且至迟在昭帝始元元年（前86年）已置羌骑校尉，统率被收编的羌人武装” 。宣帝时赵充国将先零、煎巩等降羌迁到破羌、允街等地，并置金城属国以处之。王莽败后，羌人不但夺回故地，还侵入金城、陇西二郡，隗嚣、窦融均慰纳羌豪，利用羌胡兵，到光武完成统一，羌人已遍布凉州各地，与汉人杂处。
东汉时期羌人内徙的规模更大，据王力、王希隆的研究，与西汉相比东汉羌人的内徙具有规模大、持续时间长、活动范围广、以强迫性迁徙为主、与割据势力有很大关系、反复性等特点。建武十一年（35），“先零种复寇临洮，陇西太守马援破降之。后悉归服，徙置天水、陇西、扶风三郡。明年，武都参狼羌反，援又破降之” 。将归服的羌人徙入塞内各郡是马援处理羌人问题的重要办法。他深悉羌人难治，将之分徙于各郡，意图分散羌人力量，将内徙羌人置于各地方的监控之下，甚至最后收到同化之功。马援的内徙之策是经过朝廷集议批准的，迁徙工作事关重大且涉及多个郡县，不是官居陇西太守的马援可以独自执行的，至少说明当时大多数人认为将羌人内徙、分散安置是对付羌人的好办法。后来主持羌人事务的官员纷纷仿效，明帝时窦固、马武击败烧当羌滇吾，将七千降羌移往三辅；和帝时侯霸徙烧当羌迷唐部六千余口至汉阳、安定、陇西境内。这些记载当然不是羌人内徙的全部，而且羌人叛服无常，羌人内迁后有的反叛逃出塞外，然后投降又再次内徙，所以存在多次迁徙的情况。安定、北地、上郡、西河等地自西汉后期以来就已分布有羌人，他们是原先附属于匈奴，随匈奴投降而来的旧羌，东汉实行内徙羌人的政策，这些地方又移入了数量众多的新羌。东汉中期以后，当时人称分布于三辅、安定、北地、上郡、西河等地的羌人为“东羌”，称居于陇西、汉阳、金城及塞外的羌人为“西羌” 。
羌人内徙是东汉羌祸特别惨烈的原因之一，顾颉刚评论内徙羌人之策说：“这原是好意，想不到后来竟成了内地变乱的导火线。” 吕思勉认为：“羌兵不若匈奴之强，众不逮鲜卑之盛，而患转甚于匈奴、鲜卑者，以其居塞内故也。” 段颎批评内徙政策说：“昔先零作寇，赵充国徙令居内，煎当乱边，马援迁之三辅，始服终叛，至今为鲠。故远识之士，以为深忧。” 迁入到塞内各郡的羌人叛服无常，原本仅为边患的羌人顿时成为朝廷的肘腋之患，“鲠”字用得形象，如刺扎入咽喉，战火绵延到帝国内部，为害更深。范晔说“羌虽外患，实深内疾”，就是指羌人内迁后造成的危害而言，范氏又说：“若二汉御戎之方，失其本矣。何则？先零侵境，赵充国迁之内地；煎〔当〕作寇，马文渊徙之三辅。贪其暂安之势，信其驯服之情，计日用之权宜，忘经世之远略，岂夫识微者之为乎？” 羌人广泛分布在西州各地为羌祸铺展于内部提供了契机，每当塞外羌种拥兵向塞时，边地保塞羌和内郡属羌往往起而响应，将战火从塞外烧及塞内，由边邑延及内郡。永初年间及其后所发生的“众羌内溃”，正是由迁徙并已广布于西州的降附羌众一同反汉的结果，有羌人分布之处就是羌祸延及之处，羌祸的愈演愈烈与众羌内徙之间具有密切的关联。
但是，羌人内徙只是为羌祸在西州地区大范围爆发提供一个契机，羌人内徙并不必然意味着他们会反叛，否则赵充国、马援等亦不会采取这种做法了。赵、马之本意是将羌人分散内徙，拆解羌人的势力使之更容易对付，并期望内徙的羌人最终能被汉人同化，转变成帝国的编户民。西汉时武帝曾经将越人内徙，这些迁到汉人中的越人不但没有像羌人那样频频反叛，到东汉时内迁的越人已经同化融合，成为国家的编户民，内徙羌人的政策可能受到此成功前例的鼓舞。可是，内徙之策适合西汉时期的越人，却不一定适合东汉时期西北的羌人。与北方的游牧族群相较，南方的越人从来不构成帝国的重要威胁，而且吸纳越人的地区是江淮之间，地广人稀，越人的生存方式没有经过剧烈改变，故而内徙比较顺利。内徙的羌人却难以被同化融合，与徙入地区的汉人社会格格不入，矛盾冲突尖锐，汉人依仗优势地位对内徙羌人奴役压迫，徙入西州的羌人受到的压迫苦难越是深重，其族群意识就越是强化，越难以被同化融合。
汉人在文化上有优越感，有高度集中的政治组织和发达的农业经济，具有强烈的大汉族意识，看不起夷狄外族，譬之如禽兽，歧视很严重。对所有的北方异族，汉人对匈奴稍微重视，但是对无君长上下、被发左衽的羌人是非常轻蔑歧视的，称之为“羌虏”，金城郡下诸县命名为“破羌”、“临羌”，将征讨羌人的将领封为“破羌将军”，汉人对羌人之恶劣态度可见一斑。早在西汉元帝时，侯应在谈及边塞问题时已经提到“近西羌保塞，与汉人交通，吏民贪利，侵盗其畜产妻子，以此怨恨，起而背叛，世世不绝” 。西汉后期守塞的羌人被贪利的吏民侵夺辱折，情况已经比较严重，保塞羌人无法安生乐业，自然起而背叛，世世不绝。光武平定陇右后，班彪上书称：“今凉州部皆有降羌，羌胡被发左衽，而与汉人杂处，习俗既异，言语不通，数为小吏黠人所见侵夺，穷恚无聊，故致反叛。” 班彪先是依靠隗嚣，后投奔窦融，亲历西州两大割据势力，对西州羌人的情况非常了解，他观察到内徙羌人反叛的根由在于受到汉人之侵夺压迫，所以建议复设护羌校尉以“理其怨结，岁时循行，问所疾苦”。
光武帝并不重视羌人问题，仅视之为隗嚣割据势力的残余，护羌校尉也是旋设即废，羌人的受压迫处境在东汉时不但没有丝毫改善反而愈加恶化。明帝时烧何羌逼于卢水胡，在贵妇人比铜钳的率领下来依郡县，后来因有种人犯法，临羌长竟收系比铜钳并诛杀其种人六七百人，可见汉人官吏从来不惮多杀羌人，手段狠辣。章帝建初元年（76），“安夷县吏略妻卑湳种羌妇，吏为其夫所杀，安夷长宗延追之出塞，种人恐见诛，遂共杀延，而与勒姐及吾良二种相结为寇” 。这次事件引发了章帝时期的羌人反叛，如上节所论，正是在章帝时期西州羌人问题逐渐取代匈奴问题成为帝国的主要边患。县吏夺略羌人妇，被其夫所杀，安夷县长不论事件原委就领兵追缉，由此可以感受到羌人之家庭、财产没有任何保障的境况，官吏完全站在汉人一方。值得注意的是“种人恐见诛”，说明一个羌人杀了县吏可能连累到整个种落，明帝时烧何部一个人犯法就使得种人被杀六七百人，类似的事件想必不少。李广曾经杀降羌八百余人，章帝时护羌校尉张纡设宴伏杀羌豪八百余人。动辄被屠杀数百人，羌人如惊弓之鸟，畏惧怨恨汉人，所以当安夷长出塞追缉时，犯事羌人的种落觉得与其坐以待毙不如起而抗争，于是共杀安夷长，联合勒姐、吾良等种反叛，这个事件的过程非常真切地体现了羌人受到郡县吏民压迫的境况。此事引发了章帝时期羌人的起义，这个导火索并不是偶然发生的，内徙的羌人普遍地、长期地遭受汉人官吏和豪民的欺凌压迫，处处都是火药桶，此事不发，必定有其他层出不穷的类似事件来引发羌人的反抗。
东汉中后期，外戚与宦官轮流掌控朝政，腐败无能，任职西州主持羌务的官员大都贪残刚愎，只知压榨欺凌羌民，毫无定边安民之策。内徙的羌人处在郡县体制的统治之下，“时诸降羌布在郡县，皆为吏人豪右所徭役，积以愁怨” 。马防主持羌务时，“多牧马畜，赋敛羌胡” 。顺帝时以来机为并州刺史，刘秉为凉州刺史，他们任职之时梁商告诫说“其务安羌胡，防其大故，忍其小过” ，但是天性虐刻的二人到州之日就多所扰发。张奂任安定属国都尉，“前有八都尉率好财货，为所患苦” 。皇甫规以中郎将平羌，“先是安定太守孙儁受取狼籍，属国都尉李翕、督军御史张禀多杀降羌，凉州刺史郭闳、汉阳太守赵熹并老弱不堪任职，而皆倚恃权贵，不遵法度” 。东汉之吏治腐败，多是贪残之辈、阉宦之党、无耻之人在位，张奂之前的八任属国都尉都好财货，自然免不了压榨盘剥羌人。西州之官员要么赋敛羌胡、受取狼籍，要么刚狠寡恩，残杀降羌，要么老弱不任职。皇甫规指出：“夫羌戎溃叛，不由承平，皆由边将失于绥御。乘常守安，则加侵暴，苟竞小利，则致大害，微胜则虚张首级，军败则隐匿不言。……酋豪泣血，惊惧生变。” 内徙羌人还要被朝廷征召参战，安帝时朝廷强征金城、陇西、汉阳三郡羌人数百千骑前往西域作战，“群羌惧远屯不还，行到酒泉，多有散叛。诸郡各发兵邀遮，或覆其庐落。于是勒姐、当煎大豪东岸等愈惊，遂同时奔溃” 。范晔在《西羌传》文末论曰：“其内属者，或倥偬于豪右之手，或屈折于奴仆之勤。塞候时清，则愤怒而思祸；桴革暂动，则属鞬以鸟惊。” “惊惧”、“鸟惊”、“愈惊”、“泣血”、“愤怒”这些文献记录在在呈现了羌人深受压迫、心惊胆战的处境。皇甫规、张奂等人主持羌务是在羌乱已非常严重、渐无法收拾之时，朝廷不得已才起用这些习知西州形势、羌人习性的西州本土豪杰，否则八都尉之后仍是贪残之辈，那些不遵法度的官吏仍会占据权位。汉人官吏、豪民对羌人在政治、经济、生活等方面全方位的压迫，是羌人叛乱的直接原因。
（三）西州兵团的形成与“凉州三明”的崛起
桓帝延熹二年（159），诛梁冀，单超等五人封侯，接着又封皇后家四人为侯，当时地数震裂，灾异频降，李云露布上书指责说：“班功行赏，宜应其实。梁冀虽持权专擅，虐流天下，今以罪行诛，犹召家臣扼杀之耳。而猥封谋臣万户以上，高祖闻之，得无见非？”在批评了皇帝大封宦官与外戚之后，李云提出当时朝廷面临的另一个潜在危险，“西北列将，得无解体？” 西北列将指皇甫规、张奂等掌握军事权力的西北籍官员。《后汉书》所载李云上书可能有所节略，否则看似在批评宦官外戚封侯的奏章中冒出一句对西北局势的担忧，实在显得有些突然。其实李云敏锐地指出了当时朝廷面临的两大忧患，即外戚宦官专权问题与西州问题，其中西州问题既涉及民族问题、边疆问题，也涉及中央与西州地方的关系问题。李云以露布上书的形式进谏触犯了桓帝逆鳞，死于狱中，但是他指出的问题点中了当时政局的要害，皇权壅蔽 和西州坐大是危及皇帝统治的关键问题，如若皇帝处理不当，还真就“帝欲不谛”了。
那么，李云所担忧的“西北列将，得无解体”的局面是如何形成的？在之后又造成了什么影响呢？
西北的地方武力在两汉之际有过一次崛兴，卢芳、隗嚣、窦融借助羌胡的力量割据一方，对天下局势走向产生重要影响。光武帝对西北地区势力格外忌惮，陇右平定后隗嚣党羽及诸隗分徙弘农及京师以东，窦融、梁统、马援等人也都被调离西州另为他用，西州地区的二千石、刺史、守令几乎全由内地人出任，西州有事，派遣平叛的将领都是东方人，征调的郡兵也多来自内地，对西州地方势力的刻意防范成为东汉皇帝遵循的“祖训”和“故事”。然而，羌患的恶化为凉州地方武力的再次崛起提供了机会，东方将领和军队在羌乱面前的一败涂地使得皇帝不得不违背祖训，转而起用西州豪杰，重用西州军队。
羌人种类繁炽，或服或叛，时服时叛，主持羌务者对羌人也是时而强力镇压，时而抚慰招怀，没有一贯的方针。章帝时羌人之患取代匈奴问题上升为东汉首要的边患，护羌校尉一职自此稳定下来，虽然如此，章、和之时羌患并没有严重到使朝廷焦心的程度，朝廷并没有向西北大规模用兵。但是从安帝永初元年（107）起羌乱突然升级，接连爆发了三次“羌人大起义” ，整个朝野都为了羌乱而焦心郁闷，朝廷也开始对西北大规模调兵遣将，军费开支猛然剧增。
安帝永初元年（107），被强征前往西域作战的羌人逃散，此事本身并不严重，但是汉朝官吏对此事的处理方式扩大了事态，各郡发兵拦截，甚至倾覆羌人庐落，致使诸种大豪惊惧奔溃，西晋时江统描述说“于是群羌奔骇，互相扇动，二州之戎，一时俱发，覆没将守，屠破城邑” ，第一次“羌人大起义”就此爆发。羌人起事之始力量尚不强大，《西羌传》记载：“时羌归附既久，无复器甲，或持竹竿木枝以代戈矛，或负板案以为楯，或执铜镜以象兵。” 亲历此次羌乱的王符反复念及：“羌始反时，计谋未善，党与未成，人众未合，兵器未备，或持竹木枝，或空手相附，草食散乱，未有都督，甚易破也。” “前羌始叛，草创新起，器械未备，虏或持铜镜以象兵，或负板案以类楯，惶惧扰攘，未能相持。” 但是“郡县畏懦不能制”，致使羌人反叛之势坐大，王符归责于西州各郡县守令：“前羌始反时，将帅以定令之群，藉（借）富厚之蓄，据列城而气利势，权十万之众，将勇杰之士，以诛草创新叛散乱之弱虏，击自至之小寇，不能擒灭，辄为所败。” 王符认为地方守令拥握强兵却无守战之意导致了失败。王符评论地方长官们无守战之意，确实如此，但是他说守令们“将勇杰之士”，不一定符合事实。
为什么“郡县畏懦不能制”？汉代郡县体制的有效运作是以各地方豪强势力的支持为前提条件的，地方政权与地方势力有着较紧密的合作，但西州郡县与地方豪强的关系并非如此。杨永俊指出：“东汉政府对陇右豪杰与羌胡之间联系的过于严密的防范，及对陇右地方势力的过度削弱，在防止陇右地方势力趁‘羌乱’之机起事上很见成效，……但是这一强干弱枝的做法，在事实上却大大削弱了陇右地方政权的力量，致使陇右地方政权在‘羌乱’之际无所适从，既不知如何协调和解，又组织不起有效的防御。”“陇右地方势力一旦被削过甚，那么陇右地方政权就失去基础，其有效的行政与军事职能也就难以发挥，陇右的秩序就无法经受住‘羌乱’的打击。” 由于朝廷对西州地方豪杰的防范态度，郡县机制在西州地区运作得并不顺畅。当羌人反叛的情势恶化后，由于西州的二千石、令、长皆内郡人，他们既无守战之意，亦无守战之力，皆上言徙郡县以避寇仇，他们之利益根本不在西州，也丝毫不顾及西州豪杰与西州人民的利益。在内徙郡县的过程中，“百姓恋土，不乐去旧，遂乃刈其禾稼，发彻室屋，夷营壁，破积聚。时连旱蝗饥荒，而驱蹙劫略，流离分散，随道死亡，或弃捐老弱，或为人仆妾，丧其太半” 。王符说得很明白：“太守令长，畏恶军事，皆以素非此土之人，痛不著身，祸不及我家，故争郡县以内迁。至遣吏兵，发民禾稼，发彻屋室，夷其营壁，破其生业，强劫驱掠，与其内入，捐弃羸弱，使死其处。当此之时，万民怨痛，泣血叫号，诚愁鬼神而感天心。” 汉阳人杜琦、杜季贡、王信领导的汉人起事在此时兴起，与守令极其折残边民的徙郡是有一定关系的。先零羌别种滇零在北地建立政权，与杜琦等连谋合力，羌、汉反抗势力“遂云烝起，合纵连横，扫涤并、凉，内犯司隶，东寇赵、魏，西钞蜀、汉，五州残破，六郡削迹” 。
主持平叛工作的邓骘是和熹邓太后之兄，虽然征调了庞大的军队，但是平羌的战争进展不利，以至于邓骘提出“弃凉之议”，并辩护说：“譬若衣败，坏一以相补，犹有所完。若不如此，将两无所保。”这个意见在朝廷一时占得上风，“议者咸同”。此时郎中虞诩提出反对意见，向太尉李脩 进言曰：
窃闻公卿定策当弃凉州，求之愚心，未见其便。先帝开拓土宇，劬劳后定，而今惮小费，举而弃之。凉州既弃，即以三辅为塞；三辅为塞，则园陵单外。此不可之甚者也。谚曰：“关西出将，关东出相。”观其习兵壮勇，实过余州。今羌胡所以不敢入据三辅，为心腹之害者，以凉州在后故也。其土人所以推锋执锐，无反顾之心者，为臣属于汉故也。若弃其境域，徙其人庶，安土重迁，必生异志。如使豪雄相聚，席卷而东，虽贲、育为卒，太公为将，犹恐不足当御。议者喻以补衣犹有所完，诩恐其疽食侵淫而无限极。弃之非计。
虞诩讲了三点理由，第一，对于先帝辛苦开拓的土宇不能轻易放弃；第二，如果放弃凉州则三辅为边，旧都的先帝陵园将直接暴露在外族兵锋之下，无论是对国威还是对皇室尊严都有不利；真正的要害是第三点，即抛弃凉州，很可能导致凉州的本土势力与叛羌联合起来。森本淳指出，虞诩所说的“土人”应该就是凉州当地汉族吏民中的实力阶层，即所谓“豪雄”。凉州属汉，则凉州之人为汉之臣民，始终是牵制叛羌的一股有力力量。但如若放弃凉州，逼迫迁徙，意味着凉土之人要抛弃自己的家园和祖先坟墓，凉州人众必不乐意迁徙他处，群情不满、生发异志在所难免。羌人诸种分布于凉州各郡，种属不一，不相统属，有的种落经常反叛，亦有守善的羌种，是助汉平叛的羌胡兵。无论是叛是服，羌人与凉州本地的豪强势力都有着千丝万缕的联系，凉州豪强也深谙羌人习性和情实，莽末汉初凉州豪强与羌人势力曾有过密切的合作。一旦凉州被弃，凉州豪强与朝廷之间不再有臣属关系，他们必定招怀诸羌，“豪雄相聚，席卷而东”，凉土之人的壮勇远过关东诸州，羌胡之彪悍更是为平土之人所畏，他们一旦举兵东向，朝廷将无法阻挡。虞诩的话对朝廷中主张弃凉之议者而言，不啻振聋发聩、醍醐灌顶，这一层利害明了了，弃凉之议就作罢了。
虞诩进而提出了应对的办法，“今凉土扰动，人情不安，窃忧卒然有非常之变。诚宜令四府九卿，各辟彼州数人，其牧守令长子弟皆除为冗官，外以劝厉，答其功勤，内以拘致，防其邪计” 。李脩将虞诩的意见交由四府讨论，“皆从诩议”。前时邓骘提议放弃凉州，“议者咸同”，朝臣们也许是迫于大将军的威势，也可能是对弃凉州可以摆脱羌人烦恼心存幻想，但朝臣们心底未必真的那么“踏实”，当虞诩点破了他们心底都有的一层隐忧后，群议自然转向“弃之非计”。细究起来，虞诩提出的应对之策包括两个部分，一个是对“彼州之人”，就是凉州本地的豪雄，另一个是对牧守令长，这些是内地人。令四府九卿各辟凉州豪杰数人为掾属，这样一来就将有数十位凉州人士进入中央政府机构，此举向凉州人表明朝廷仍然将凉州视为王朝的一部分，朝廷将继续尽力恢复凉州的秩序。凉州的牧守令长虽然是外地人，并且是主张放弃凉州的，但是他们毕竟掌握着凉州各地军政大权，现在朝廷已经认为凉州不可弃，平定羌乱恢复凉州秩序还需要依靠这些人，但是处在叛乱四起的地区，朝廷又不得不防备“非常之变”，所以对凉州守令既要激励也需防范，故除其子弟为冗官，既是恩惠也是人质。
朝廷虽知凉州不可弃，但是羌乱之势越来越严重，王师连连败绩。永初四年（110），徙金城郡都襄武，五年，又诏陇西徙襄武，安定徙美阳，北地徙池阳，上郡徙衙。边防线就是资源空间的界限，无论是放弃凉州还是徙郡逃寇，无疑是放弃了国家的资源空间，在族群资源竞争的局势下，一方的后退就意味着另一方的逼近。王符说道：“前羌始反，公卿师尹咸欲捐弃凉州，却保三辅，朝廷不听。后羌遂侵，而论者多恨不从惑议。余窃笑之，所谓媾亦悔，不媾亦有悔者尔，未始识变之理。地无边，无边亡国。是故失凉州，则三辅为边；三辅内入，则弘农为边；弘农内入，则洛阳为边。推此以相况，虽尽东海犹有边也。今不厉武以诛虏，选材以全境，而云边不可守，欲先自割，示偄寇敌，不亦惑乎！” 王符指出地缘政治中的一个根本道理：“地无边，无边亡国。”顾祖禹也说：“欲保关中，先固陇右；欲保陇右，先固河西；欲固河西，必斥西域。”放弃凉州的提案不但不能解决羌患问题，反而可能使朝廷处于更危险的境地。虞诩只是否定了弃凉的主张，羌人问题之解决仍然需要朝廷在政治、军事上做出其他的努力，虞诩主张的“凉州不可弃”并不承担解决凉州问题的责任，只能说如果放弃凉州，局势将更加糟糕。虽然放弃凉州的提案未被执行，但是这种提议的提出本身就极大地伤害了凉州土人的感情，一种随时可能被抛弃的感觉幽灵般地缠绕着西土之人，催生了他们“自主自卫”的精神，不久后他们就转而向独立性发展。 徙郡的执行给凉州百姓带来了极大的灾难，逼迫许多人加入杜琦兄弟领导的反抗活动中，更多...不安定因素逐渐酝酿积攒着。
西州因为羌乱的严重而得到了朝廷的重视，朝廷派出大军前往平叛，邓骘和任尚率领的五营及三河、三辅、汝南、南阳、颍川、太原、上党兵合五万人，后来不断增兵，虞诩说“三州屯兵二十余万人” ，王符说“今数州屯兵十余万人” ；军费开支也非常浩大，“军旅之费，转运委输，用二百四十余亿，府帑空竭” ；汉廷为了笼络凉土之人还令中央公卿府征辟了彼州数十人，说东汉朝廷对于羌乱问题持消极态度是不准确的。但是如前文所论，东汉废除郡县武备，百姓忘战日久，郡兵战斗力低下，禁兵虽然稍强，但兵力毕竟有限，还要负责拱卫京师。平羌将领不恤军事，贪腐成风，“诸将多断盗牢廪，私自润入，皆以珍宝货赂左右，上下放纵，不恤军事” ，皇甫规说“臣每惟贤等拥众四年，未有成功，悬师之费且百亿计，出于平人，回入奸吏” 。王符说：“今观诸将，既无断敌合变之奇，复无明赏必罚之信，然其士民又甚贫困，器械不简习，将恩不素结，卒然有急，则吏以暴发虐其士，士以所拙遇敌巧。此为将吏驱怨以御仇，士卒缚手以待寇也。” 所以，自永初以来，将出不少，覆军有五：邓骘败于冀西，任尚败于平襄，司马钧败于丁奚城，马贤败于射姑山，赵冲败于鹯阴河。为了改变西州战场上的劣势，东汉朝廷也顾不得立国以来对西州地方势力的防范限制之术，而不得不逐渐使用西州兵与西州将了。
陈勇注意到：“桓帝以前，东汉朝廷不断从关东州郡大量征兵，派驻关陇地区，与羌人作战，凉州兵往往只起配合作用；桓帝以后，东汉朝廷极少将关东兵（包括禁军）用于西北一带的对羌战争，凉州兵成为与羌人抗衡的主要武力。” 安帝元初二年（115），虞诩教任尚改变战术，罢步兵用骑兵，这成为平羌战争中逐渐倚重凉州兵的一个契机。从关东征调的兵多是步兵，而反叛的羌人却是精于骑射的骑马民族，任尚率领“三州屯兵二十余万人，弃农桑，疲苦徭役，而未有功效，劳费日滋”。 对此虞诩建议说：“兵法弱不攻强，走不逐飞，自然之势也。今虏皆马骑，日行数百，来如风雨，去如绝弦，以步追之，势不相及，所以旷而无功也。为使君计者，莫如罢诸郡兵，各令出钱数千，二十人共市一马，如此，可舍甲胄，驰轻兵，以万骑之众，逐数千之虏，追尾掩截，其道自穷。便人利事，大功立矣。” 任尚闻计大喜，上言用其计。这个战术的改变使得凉州兵地位重要起来，因为凉州处于农牧交错带，与骑马民族频繁互动，善于骑射，而且凉州的义从羌胡都是优秀的骑兵战士。陈勇认为经此重组的骑兵军队就是护羌校尉营兵，自永初二年（108）至建宁元年（168）的约六十年间，护羌校尉的营兵成了平羌的主要兵力，始终维持在万人左右的规模，又多是精锐骑兵，与虞诩所言“万骑之众”相合，护羌校尉营兵的成分就是“湟中义从兵”和“湟中义从羌胡”，也就是说护羌校尉营兵全部来自凉州。另外，凉州各郡的武力仍然在各太守的率领下对羌作战，所以，可以说东汉在对羌战争的后期，从兼用内郡、凉州武力转为专用凉州兵。
随着凉州兵得到重用，凉州将领也在桓帝时崛起。朝廷在不断的实践中逐渐明白只有凉州兵能对付羌乱，也只有凉州将能指挥凉州兵。凉州将最著名的是“凉州三明”：皇甫规字威明，张奂字然明，段颎字纪明，三人“并知名显达，京师称为‘凉州三明’云” 。顺帝时皇甫规多次上书言军事求用，或许由于皇帝对起用西北豪强仍有疑虑，故均未果。桓帝时皇甫规讨平泰山贼，显示了军事才略，延熹四年（161），先零诸种陆梁覆没营坞，皇甫规再次请战，他在奏疏中说：“臣生长邠岐，年五十有九，昔为郡吏，再更叛羌，豫筹其事，有误中之言。……以所习地形兵势，佐助诸军。” 是年冬，皇甫规即以中郎将持节监关西兵，讨零吾等。而在此前二年，段颎已经出任护羌校尉，是平羌战场上的主要指挥者，后来虽下狱，但又反复被起用。张奂在延熹九年（166）拜护匈奴中郎将，以九卿秩督幽、并、凉三州及度辽、乌桓二营，主持整个北边事务。
凉州三明当然不是突然闪耀在桓帝时期平羌战争的舞台上，皇甫规年轻时被安定太守辟为功曹，太守知规有兵略，曾令他率甲士八百与羌交战。张奂曾担任安定属国都尉、武威太守等职，治理羌人甚有名声。段颎曾任辽东属国都尉，展示了军事才能，后以中郎将平定东郭窦、公孙举的叛乱。桓帝延熹年后，他们都回到西州平羌战场担任主要将领。虽然凉州籍的将领在平羌战争中取得领导地位是在桓帝时期，但是我们可以推测，在此之前必定有大量的凉州豪杰通过出任郡县掾属、护羌校尉从事、各领军将军府幕僚的途径，在平羌战争中发挥着重要作用，他们虽然不是最高指挥官，但占据着大量中下级军事职务。如皇甫规就曾担任安定郡功曹，领甲士与羌战；陇西人董卓曾为州兵马掾，常徼守塞下，膂力过人，为羌胡所畏。像皇甫规、董卓这样，但是又没有被史籍记录下来的凉州籍中下层军官想必还有很多。
凉州籍将领与邓骘、马贤、任尚、赵冲、司马钧等非凉州籍的将领相比，在领导平羌战争中有更多的优势。首先，他们对西州的地理山川、羌人习俗情实都非常了解。皇甫规在自荐中就说“以所习地形兵势，佐助诸军”，他对此显然是颇为自信；其次，自古以来山西出将，西北边人勇猛善战，通晓兵略；最后，凉州将领身先士卒、爱护士兵，与关东将领不恤军事、贪腐成风形成鲜明对比。两汉时期的地域观念非常重，凉州士兵更听命、钦慕本籍出身的将领，凉州将领又身先士卒，爱护士兵，官将士卒打成一片，王符所说的“将恩不素结”、“吏以暴发虐其士”的情形有了根本的改变。正因为如此，在“凉州三明”的指挥下，羌叛平息下去了，所谓“西羌于此弭定”、“东羌悉平”。关于“凉州三明”之间治羌政策的差异，杨永俊已经做了很好的研究 ，总而言之，段颎斩尽杀绝般的屠羌政策排斥了皇甫规和张奂稍显温和的治羌方针，得到朝廷的支持。段颎对桓帝说：“臣以为狼子野心，难以恩纳，势穷虽服，兵去复动。唯当长矛挟胁，白刃加颈耳。” 段颎凡百八十战，杀羌人三万八千六百余级，俘生口万余。可见汉羌经过双方百多年的缠斗，双方间仇恨累积，东汉王朝在羌人的反复叛乱中失去了耐心，终于发展到企图凭借强势武力彻底剿灭压服之的地步。在这场斗争中，无论是羌人、西州吏民、东汉朝廷，还是关东百姓，没有一个受益者。
西北列将掌握了强大武力的指挥权，这对朝廷不啻一个巨大的潜在威胁。“凉州三明”因为各种原因，并没有像李云担心的那样拥兵自重、尾大不掉。“凉州三明”接连被朝廷调离西北，失去兵权的“凉州三明”只能依违于其他政治势力之间，迅速退出了历史舞台。走上另一条道路的是他们的部将，董卓毫无疑问是吸取了“凉州三明”的教训，而且乘着汉末政局摇动之机，率领军队进入洛阳，完成西州力量对中原腹地致命性的反馈。
（四）董卓入洛：西州对东汉的破坏性反馈
西州力量对汉朝中原腹地致命性的反馈是由董卓领导完成的。在羌汉百余年厮杀中形成的西州力量，最终是以羌胡及羌胡化的劲兵形式表现出来的，本书称之为“西州兵团” 。安帝后期之后，西州兵及西州将领在平羌战争中崛起，李云之所以担忧西北列将，是因为西州列将与西北的军队结合在一起。在羌患平息后，“凉州三明”被征入京，这只是意味着西州将领与西州兵的分离，并不是说随着三位将领的离开，西州兵团就瓦解了，他们的下属旧部仍然维系着西州兵团的存在，一旦有新的时机，定会涌现出新的领袖。朝廷虽然成功地将“凉州三明”召入京城，但不能说已经解决了西州武力的潜在威胁。董卓进京并操控朝政固然是因为他掌握着强悍的西州武力，但亦是多种条件综合作用的结果，如黄巾起义的爆发，东方割据势力的成长，西州羌汉联合叛乱的发生，朝廷中清流、浊流的斗争等；许多偶然因素结合在一起发生着作用，比如何进招并、凉武力胁太后的愚蠢决策和皇甫嵩踌躇不定的抉择。
董卓不是西州兵团的开创者，反而是既存的西州兵团为他的行动提供了可能。他在西州兵团的历史上处于承前启后的地位：“凉州三明”时期可以被视为西州兵团的形成期，此时董卓并不占重要地位，他曾是张奂的部下，西州兵团中一名中层军官，只是因为他的豪健和与羌人豪酋的亲密关系而具有一定的名声；借着黄巾起义和边章、韩遂叛乱的时机，董卓逐渐成为与皇甫嵩齐名的西州将领，随后乘朝廷内乱进入洛阳，制伏皇甫嵩、朱儁，吸纳何氏部曲和丁原的并州兵，废立皇帝，操控朝廷，逼迫迁都，西州兵团的势力达到鼎盛；董卓被杀之后，并、凉分裂，董卓的部下反攻长安，重新控制朝政，李傕、郭汜、樊稠、张济联合组成“四头政治” ，并与凉州本部的“叛贼”韩遂、马腾达成和解。但是随后军事联合政权内部分裂，“四头”在互残中没落，后来凉州本部的韩遂、马超在曹操的离间下分裂，西州势力最终被曹操消灭。“凉州三明”——董卓——李傕、郭汜、樊稠、张济/韩遂、马腾，构成了西州兵团的承继关系。
董卓是陇西临洮人，其父曾任颍川的一个县尉，出身于典型的关西中下层武人家庭。董卓“性粗猛有谋”，“膂力过人，双带两鞬，左右驰射，为羌胡所畏” 。少时尝游羌中，与诸羌豪结交，以健侠知名。曾为郡吏，后来被州刺史辟为兵马掾，州兵马掾“应该专设在与少数族群邻接的地区，任务是作战时参与策画，并身临前线，交锋对阵” ，是边疆地区的重要基层武职。董卓常徼守塞下，数与羌人战，多有斩杀。出身郡县掾吏者若想进一步提升需要经过举孝廉一途，关西人被举为孝廉颇为不易，但是胜于武勇的关西人可以通过六郡良家子为郎之途谋得晋身之阶，汉代良将出身六郡良家子者颇多。董卓在汉桓帝末“以六郡良家子为羽林郎”，后来成为张奂的军司马，由此发迹。《三国志·魏书·董卓传》注引《吴书》的叙述稍有差异：“郡召卓为吏，使监领盗贼。胡尝出钞，多虏民人，凉州刺史成就辟卓为从事，使领兵骑讨捕，大破之，斩获千计。并州刺史段颎荐卓公府，司徒袁隗辟为掾。” 虽然所记具体职务有异，但是大致过程是相同的：首先董卓凭借家资和个人才力，在郡一级担任武职性质的小吏；接着被辟为州一级的掾属，主掌与兵马战斗相关的事务；然后在同州先达段颎的推荐下，或许是以六郡良家子为郎的途径，或者是以辟为公府掾属的途径，进入京城；最后，延熹九年（166），张奂为中郎将，永康元年（167）的春、夏、冬，东羌、先零五六千骑抄掠关中、三辅，“奂遣司马尹端、董卓并击，大破之，斩其酋豪，首虏万余人，三州清定” 。无论当时董卓在京师为郎也好，在公府任掾属也好，因为其出身、才能和过往的战绩被看中，被任命为中郎将张奂的司马，担当一面，平定了一场羌乱。
董卓后来历任西域戊己校尉、并州刺史、河东太守，似乎要在二千石上终其一生。中平元年（184）黄巾起义的爆发给了董卓机会，当时朝廷派出四位将军领兵平叛，有北中郎将卢植、左中郎将皇甫嵩、右中郎将朱儁、东中郎将董卓，四位将领中有两位是西州将，可见朝廷对关西将领的倚重。但是董卓没有抓住这次机会，兵败抵罪，在镇压黄巾起义中声名大振的是皇甫嵩。皇甫嵩乃“凉州三明”之一皇甫规的从子，皇甫一门在东汉后期祖孙三代人连任重要武职，是西州著名的将门。皇甫嵩于长社一战平定河南的黄巾，然后转战河北，于仓社、广宗、下曲阳破黄巾主力，当时百姓歌曰：“天下大乱兮市为墟，母不保子兮妻失夫，赖得皇甫兮复安居。” 参与平定黄巾起义的西州将想必还有许多，平定羌乱的艰苦斗争锻炼出了许多能征善战的军官，比如北地人傅燮“为护军司马，与左中郎〔将〕皇甫嵩俱讨贼张角” 。傅燮之声名也由此而起，他不结交宦官，宦官忌惮其名而不敢害。
西州将领在镇压黄巾军的过程中声名大振，在军队中的威望骤增，历朝历代手握重兵的将领从来就是各种阴谋聚焦的中心，王朝末世更是如此。汉阳人阎忠此时劝说皇甫嵩抓住时机举兵向阙，“赫然奋发，因危抵颓，崇恩以绥先附，振武以临后服，征冀方之士，动七州之众，羽檄先驰于前，大军响振于后，蹈流漳河，饮马孟津，诛阉官之罪，除群凶之积”，指出当时朝廷如朽败之木，已不可辅佐，“今竖宦群居，同恶如市，上命不行，权归近习，昏主之下，难以久居，不赏之功，谗人侧目，如不早图，后悔无及” 。当时天下摇坠，皇甫嵩确实获取了很好的问鼎机会，当时天下重兵多由他掌控，一旦起事也能取得西州绝大多数武力的支持；而且与董卓不同，皇甫嵩已经融入当时主流的士大夫社会，又出身于西州将门，是协调关东政治文化与关西武力的最佳人选，凭借威名并以诛除宦官为口号，很可能赢得天下多数吏民的支持。如果皇甫嵩当时敢于迈出那一步，那么西州力量对中央的反馈就不会似董卓领导的那般极具破坏力，而会以一种更具建设性的方式进行。所有的事情均具有两面性，皇甫嵩熟读《诗》、《书》，深浸儒家名教的意识形态，这是他能融入士大夫社会的原因，也使得他不能迈出那非常的一步，而只有留待不羁绊于名教伦常的羌胡化之董卓来完成。吕思勉说：“顾虑名义者，莫敢为非常之举，而暴戾恣睢者，乃乘之而起。” 顾虑名义者，皇甫嵩也；敢为非常之举、暴戾恣睢者，董卓也。
镇压黄巾的不利使得董卓暂时失官，但是当年冬天西州边章、韩遂叛乱的爆发又给了董卓一个机会。“北地先零羌及枹罕河关群盗反叛，遂共立湟中义从胡北宫伯玉、李文侯为将军，杀护羌校尉泠征。” 与以往羌胡反叛不同的是，这次叛乱由金城豪杰边章、韩遂领导，羌胡终于与地方豪强势力结合，并且打出了诛除宦官的旗帜，东汉羌人的起事至此发展到最高水平。中平三年（186），韩遂杀掉边章、北宫伯玉和李文侯，完全控制了这支军事力量，拥兵十余万进围陇西；接着陇西太守李相如反叛并与韩遂连和，杀凉州刺史；凉州刺史司马马腾也拥兵反叛，加上汉阳的王国也反叛，皆与韩遂合。各叛军首领的权力经过重组，推王国为首领，西州叛乱的规模、水平达到顶峰。刘陶上书说：“今西羌逆类，私署将帅，皆多段颎时吏，晓习战阵，识知山川，变诈万端。” 也就是说，段颎当初的老部下，桓帝时曾平定羌乱的官军，朝廷显然没有对其做好安置工作，此时他们加入叛军队伍中。以前镇压叛乱的一方，现在成为新的叛乱者。值得注意的是，此次西州叛乱，朝廷官员反叛的很多，级别也较高，李相如是二千石的郡守，马腾是刺史司马，竟也加入叛军的阵营，想到安帝时虞诩建议把西州二千石令长子弟除以冗官留居京师作为人质，确实有其必要，但灵帝末这个办法恐怕早已废弛了吧。
边章、韩遂叛乱爆发，朝廷拜董卓为中郎将，副皇甫嵩击之，皇甫嵩因为得罪宦官，以无功免归，董卓则继续留在西州战场，朝廷拜司空张温为车骑将军主持平叛，拜董卓为破虏将军，统于张温。董卓曾对张温不顺，孙坚建议张温杀之，张温曰：“卓素著威名于陇蜀之间，今日杀之，西行无依。” 西州将领在西州作战的优势上节已论，张温的话令我们想起当初来歙说的“陇西侵残，非马援莫能定”。董卓在西州有许多旧部心腹，手下还有许多羌胡兵，这些兵战斗力强，又近似于是董卓的私兵，只有董卓能指挥得动这支军队，张温要完成平乱的任务必须依靠董卓。董卓在西州战场上还是颇有能力的，当时“六军上陇西，五军败绩，卓独全众而还” 。中平五年（188），朝廷征回张温，以董卓为前将军，以皇甫嵩为左将军，各率二万人平叛。由此，朝廷将西州平乱的权力完全交给了西州将领，二人连战大捷，王国被韩遂等废，“遂等稍争权利，更相杀害，其诸部曲并各分乖” 。
当西州的叛乱之势被压制下去之后，灵帝回过头就要担忧手握重兵的董卓、皇甫嵩了。中平六年（189），皇帝征董卓入朝为少府，董卓如果奉诏入京，其命运则将如“凉州三明”一样落入任由朝廷安排摆布的境地。董卓深明其中的利害，决心不走“凉州三明”的老路，而是要将主动权把握在自己手中，于是上书言：“所将湟中义从及秦胡兵皆诣臣曰：‘牢直不毕，廪赐断绝，妻子饥冻。’牵挽臣车，使不得行。羌胡敝肠狗态，臣不能禁止，辄将顺安慰。增异复上。” 董卓显然是决心不奉诏了，但此时朝廷已经无力约制。不久灵帝病重，临驾崩前发出玺书拜董卓为并州牧，令其将军队交由皇甫嵩统率，董卓又一次拒不奉诏，上书言：“臣既无老谋，又无壮事，天恩误加，掌戎十年。士卒大小相狎弥久，恋臣畜养之恩，为臣奋一旦之命。乞将之北州，效力边垂。” 当时灵帝即将驾崩，外朝士大夫与宦官关系紧张，京师的变乱一触即发，这些情况董卓自然有所了解。他并没有赴并州任，而是驻兵河东以观时局走向，期冀非常。当时皇甫嵩从子皇甫郦说嵩曰：“本朝失政，天下倒悬，能安危定倾者，唯大人与董卓耳。今怨隙已结，势不俱存。卓被诏委兵，而上书自请，此逆命也。又以京师昏乱，踌躇不进，此怀奸也。且其凶戾无亲，将士不附。大人今为元帅，杖国威以讨之，上显忠义，下除凶害，此桓文之事也。” 这里说的“怨隙已结”，是指在二人与王国作战时因战略的争执而引得董卓大惭恨而忌嵩，《后汉书·皇甫嵩传》注引《献帝春秋》：“初，卓为前将军，嵩为左将军，俱征边章、韩遂，争雄。” “争雄”两字透露出他们之前的不睦，西州的这两大将领之间合作并不愉快，更没有亲密的私人关系。安定皇甫氏属于西州的高级将门，文化素养高，皇甫嵩与关东士大夫关系更为密切，董卓则出身于西州的中低级武人家庭，粗暴少文，当时朝野对他的观感恐怕就是“凶戾无亲”、“强忍寡义”、傲慢骄横。洛阳的朝廷曾命令董卓将军权交给皇甫嵩，恐怕正是因为对二人的不和有所了解。皇甫郦此时的建议也颇为可行，董卓屡不奉诏已经是大逆不道，但是皇甫嵩拘于为臣之道、名教观念，坚持不肯无君命而专伐，失去了压制董卓的机会。
在京城宦官与外朝士大夫冲突一触即发的时刻，何进为了逼迫何太后同意诛除宦官，听取了袁绍的建议，招四方猛将及诸豪杰引兵向京城以胁太后。当时这个计策受到了许多有识之士的反对，大将军主簿陈琳谏曰：“今将军总皇威，握兵要，龙骧虎步，高下在心，此犹鼓洪炉燎毛发耳。夫违经合道，天人所顺，而反委释利器，更征外助。大兵聚会，强者为雄，所谓倒持干戈，授人以柄，功必不成，只为乱阶。” 郑太也说：“董卓强忍寡义，志欲无厌。若借之朝政，授以大事，将恣凶欲，必危朝廷。明公以亲德之重，据阿衡之权，秉义独断，诛除有罪，诚不宜假卓以为资援也。且事留变生，殷鉴不远。” 陈琳说“大兵聚会，强者为雄”，各路军队进军后，游戏的逻辑就将转变为强者为雄，无法控制，此举无异于玩火自焚。郑太更是直接说董卓强忍寡义，不能授以大事，否则必定危害社稷，但何进不听。何进因为犹豫和无知被宦官抢先斩杀于宫内，袁绍立刻带兵攻入宫城诛杀宦官，此时董卓也领兵进京了。
当时洛阳确如陈琳所言是“大兵聚会”了。当时洛阳周近的军队，有董卓的凉州兵，袁绍掌握着西园八校尉的兵力，后将军袁术控制着何进的部曲，济北相鲍信募来了一支山东兵，还有丁原率领的并州兵 ，董卓在武力上并没有占得绝对优势，骑都尉鲍信说袁绍：“董卓拥制强众，将有异志，今不早图，必为所制。及其新至疲劳，袭之可禽也。” 董卓也“自嫌兵少，恐不为远近所服”，所以玩弄了一个把戏，“率四五日辄夜潜出军近营，明旦乃大陈旌鼓而还，以为西兵复至，洛中无知者” 。或许正是被西州兵不断入京的假象所惑，再加上西州兵强悍无敌的战斗力，袁绍才不敢发难。后来，“何进及弟苗先所领部曲皆归于卓，卓又使吕布杀执金吾丁原而并其众” ，袁绍出奔山东，西园军大概也被董卓接管，这样集结在洛阳的武力几乎都被董卓控制了。
何进兄弟的部曲归属董卓可能是通过董卓弟董旻，在董卓入京前，董旻已经在洛阳任奉车都尉，与何进部曲将吴匡、张璋往来密切，何进在宫中被杀，因为何苗数次反对何进诛除宦官，“吴匡等素怨苗不与进同心，而又疑其与宦官同谋”，“匡遂引兵与董卓弟奉车都尉旻攻杀苗” 。可见吴匡和董旻的关系比较密切。何进被杀，吴匡等无主，自然需要再择强主，威震西州的董卓此刻进京，而且又有董旻从中牵线搭桥，吴匡等最终选择归附董卓。吞并丁原的并州兵，则是依靠对吕布的拉拢，吕布叛杀丁原转投董卓。恰如陈勇所分析的，吕布投靠董卓反映的是并州集团与凉州集团的联合。袁绍劝何进招的四方猛将，主要就是董卓的凉州兵和丁原的并州兵，丁原不是并州人，并州军的实际控制权掌握在吕布、张扬、张辽等并州籍的中层军官手中。董卓通过计谋虚张了凉州兵数量，使其他军队畏服，又以许诺擢吕布为骑都尉并接管丁原旧部为条件，引诱吕布倒戈。除了个人前途的引诱外，并、凉同属西州之地，是羌乱频发的地区，两州均有大量羌胡杂居，都具有浓厚的羌胡化倾向，吕布与董卓出身都是中下层的武人，生长于羌胡化浓重之地，具有相似的地域、文化、习俗和社会身份背景，自然气味相投。 董卓对吕布“甚爱信之，誓为父子”，不是偶然的，更不是由于政治主张的一致。郑太说天下所畏者不过并、凉、匈奴、屠各、湟中义从、八种西羌，“明公权以为爪牙”。董卓手下的兵多是凉州人和湟中义从、西羌八种，并州军中则多是并州人和匈奴兵及匈奴别种屠各兵，吕布归属后，这些统统成为董卓的爪牙。
大兵聚会，强者为雄。董卓控制了京畿几乎所有的武装力量，最为雄壮，于是轻易地废立皇帝，操控朝政。他亦尽力争取党人名士的支持，“卓乃与司徒黄琬、司空杨彪，俱带 锧诣阙上书，追理陈蕃、窦武及诸党人，以从人望”。 “卓素闻天下同疾阉官诛杀忠良，及其在事，虽行无道，而犹忍性矫情，擢用群士。乃任吏部尚书汉阳周珌、侍中汝南伍琼、尚书郑公业、长史何颙等。以处士荀爽为司空。其染党锢者陈纪、韩融之徒，皆为列卿。幽滞之士，多所显拔。……卓所亲爱，并不处显职，但将校而已。” 还征召了荀爽、蔡邕等名士，虽然如此，董卓却从来没有得到党人士大夫集团的支持。袁绍、曹操逃亡关东，组织了十八路诸侯联盟讨伐董卓，留在朝中者表面上依附董卓，实际却是一边暗助东方，一边密谋刺杀董卓。袁绍逃跑后，郑太、何颙、伍琼等不但劝阻董卓追缉袁绍，反而还诡辞令董卓任命袁绍为渤海太守；韩馥出任冀州刺史、刘岱任兖州刺史、孔伷任豫州刺史，张咨为南阳刺史，都是周珌、伍琼建议的，这些人成为十八路诸侯的主要成员。难怪董卓回过味来后指责说：“卓初入朝，二子劝用善士，故相从，而诸君到官，举兵相图。此二君卖卓，卓何用相负！” ，遂杀周珌、伍琼；山东兵起后董卓欲扩大征兵，郑太又诡辞说天下精勇已被董卓掌握，山东之人不足一虑，郑太虽然说出了部分实情，但是其主要目的还是阻止董卓扩充军队。针对董卓的刺杀行动也是此起彼伏，荀攸与郑太、何颙、种辑、伍琼等相谋刺杀董卓，未发而觉；伍孚实施了刺杀行动，但是董卓一身武功，失败被杀；张温、王允也阴相谋划诛卓，未及发而张温因往怨被杀；最后王允交结吕布，利用吕、董之间的矛盾杀了董卓。
董卓及其西州兵团的某些固有特质和行为，决定了他们不可能得到关东士大夫集团的认同。董卓对皇权的践踏与蹂躏，完全违背了士大夫们的皇权信念。董卓进入洛阳后，若是想要专权，必须排除临朝的何太后，当今皇帝是太后亲子，若是对何太后下手则与皇帝结仇，所以董卓若要专权，则何太后、少帝都要排除掉。董卓首先逼迫何太后废少帝立献帝，献帝生母乃是被何太后毒杀，年纪更小，容易控制。接着幽杀何太后，控制了朝政。董卓废少帝的举动受到了许多名士的反对，董卓同州人盖勋与书曰：“昔伊尹、霍光权以立功，犹可寒心，足下小丑，何以终此？贺者在门，吊者在庐，可不慎哉！” 盖勋还联络了当时驻兵扶风有三万众的皇甫嵩，希望起兵讨卓，但因为皇甫嵩不敢发动而未成功。朝堂之上董卓以“军法从事”威胁大臣废少帝，卢植仍然抗言：“昔太甲既立不明，昌邑罪过千余，故有废立之事。今上富于春秋，行无失德，非前事之比也。” 袁绍一向畏惧董卓，但是当董卓意欲废帝时，袁绍反对：“今上富于春秋，未有不善宣于天下。若公违礼任情，废嫡立庶，恐众议未安。”当董卓说出“刘氏种不足复遗”的时候，袁绍竟然一时愤慨，勃然作色曰：“天下健者，岂惟董公！” ，横刀长揖出，颇有英雄气概。
盖勋是敦煌人，家世二千石，属于西州高级豪族，西州虽然有浓烈的羌胡化倾向，但是这种倾向主要集中在中下层，西州的上层士人更紧密地向中原正统的礼教文化靠拢，皇甫嵩如此，盖勋也是如此，他们与关东主流的士大夫群体分享着共同的政治文化信仰，这种信仰就是对皇权的忠诚和对名分观念的执着或忌惮。阎忠劝皇甫嵩为非常之举，嵩答曰：“人未忘主，天不佑逆。”王芬劝曹操废灵帝，曹操答曰：“夫废立之事，天下之至不祥也。”即使到后来曹操统一北方做了魏王，轻而易举就可以取献帝代之的时候，最终也没有迈出那似乎最轻而易举却又最难以迈出的一步，只做周文王；曹丕登基前也是极尽能事大费周章地制造各种天意和舆论。总而言之，虽然东汉末士大夫群体在与宦官的斗争中增强了群体自觉性和独立性，但是仍没有冲破皇权主义、名分观念根深蒂固的影响，荀爽、荀彧叔侄的行动最能典型地表现出这种社会意识的影响。皇权虽然衰落了，也有不少野心家想取而代之，但是明目张胆践踏皇权的行为，定会受到天下士人的反对。所以，董卓不顾群议，为了自己专权之需而废立皇帝、幽杀太后的行为，引起士人们心底的反对。而且董卓竟然在何太后下葬时开文陵，悉取墓葬中的珍物，又奸乱公主，妻略宫人，西迁长安时又掘发诸帝陵，这些行为在士大夫眼里是不可想象的大逆不道，严重践踏了皇帝及皇室的尊严，与士大夫群体接受的礼教名分君臣思想严重对立，岂能得到他们的合作？王允等一批朝廷公卿冒着极大的风险跟从董卓西迁，很重要的动因就是为了护庇献帝，跟从皇权，当董卓自立之势越来越明显的时候，王允果断行其谋，利用吕布诛杀了董卓。
西州集团不能取得关东集团合作的另一个原因是西州兵固有的残暴性，他们在关东的肆虐令关东人胆战心寒，人人不得自安。关东与关西的对立，不仅是地域问题，也是政治、文化、民族问题。史籍中关于董卓及其军队残忍暴行的记录简直连篇累牍，不排除有夸张的成分，但是吸收了大量异族兵的羌胡化西州兵团，其残暴贪婪性不可否认。进入洛阳后，“是时洛中贵戚室第相望，金帛财产，家家殷积。卓放纵兵士，突其庐舍，淫略妇女，剽虏资财，谓之‘搜牢’” 。放任士兵抢掠，而且对象是贵戚豪富之家，每个人的财产和妻子都不能保全，当时“人情崩恐，不保朝夕”。“虐刑滥罚，睚眦必死，群僚内外莫能自固。”最令人发指的事件是“卓尝遣军至阳城，时人会于社下，悉令就斩之，驾其车重，载其妇女，以头系车辕，歌呼而还” 。董卓还经常公开进行虐杀表演，“卓所得义兵士卒，皆以布缠裹，倒立于地，热膏灌杀之” 。“卓施帐缦饮设，诱降北地反者数百人，于坐中杀之。先断其舌，次斩手足，次凿其眼目，以镬煮之。未及得死，偃转〔杯〕案间。会者战栗，亡失匕箸，而卓饮食自若。” 这种残暴的行径自然令洛阳的贵戚、平民畏惧憎恶，政治生活和社会生活均被西州集团的恐怖杀戮笼罩。迁都长安时，“悉烧宫庙官府居家，二百里内无复孑遗。又使吕布发诸帝陵，及公卿以下冢墓，收其珍宝” 。其行为极大地破坏了中原文明和文化，掘坟墓更是伤害了注重家族、祖宗的关东人的感情，即使董卓有种种对士大夫的拉拢举动，其效果都被这些残忍暴行抵消得一干二净。
董卓能够逞凶于一时依靠的是手下强悍的羌胡兵。他得益于羌胡兵的善战勇猛，同时也要承受羌胡兵残暴、贪利和善变的弊端。董卓在拒绝朝廷征为少府的上书中说他所将的湟中义从及秦胡兵廪赐断绝，所以牵挽之使不得行，并说“羌胡敝肠狗态，臣不能禁止，辄将顺安慰” ，这些话虽然是敷衍朝廷的遁词，但也讲出了部分实情。羌胡人有利则进，不利则退，苟利所在，不知礼义，强者凌弱，转相抄盗。董卓能控制住这样的力量，除了需要个人魅力和才干外，还需要给予这些士兵足够的物质利益。羌胡处于中国边缘，粗鄙少文，凉州寡于学术，一旦他们肆掠在物质繁荣的中心之地，其贪婪残暴之性将难以约束。董卓说自己不能禁止，其实也不算谎言，只是董卓深悉羌胡本性，深知一旦禁止，轻则士卒离散，重则犯上反叛，他不能也不愿禁止。初，董卓驻兵河东以观时变，何进招他入京，最终跟随他入京的只有三千人，连他自己都嫌兵少，袁宏《后汉纪》记董卓自选五千骑自河津渡，但是到了洛阳只剩三千人了，二千部众在途中弃卓而去，从中可以看出这支羌胡军对董卓并没有那么忠心。当时，董卓进京毕竟前途未卜，大将军何进实力最强，董卓也不能预见到何进会被宦官斩杀，进京是否有利还尚未可知，部分羌胡或许觉得无利可图，加之留恋旧乡的羌胡也不愿意远离西州故土，所以途中离散了较多士兵，董卓对其中的缘由是清楚的，所以即使董卓深知要获取关东集团的合作至少要维护其利益和社会的秩序，但是又不得不放纵士兵在京师及周边抢掠，以满足这些贪利寡义的羌胡兵的要求，一旦无利可图，他们将立刻叛去而不旋踵。董卓死后，牛辅军营发生营啸，牛辅携带财物和素所亲爱的赤胡支儿逾城逃走，这些胡人背叛牛辅，夺其珍宝，并斩之送长安。后来在李傕、郭汜争斗时发生了这样一幕：“傕时召羌、胡数千人，先以御物缯彩与之，又许以宫人妇女，欲令攻郭汜。羌、胡来窥省门，曰：‘天子在中邪！李将军许我宫人美女，今皆安在？’帝患之，使诩为之方计。诩乃密呼羌、胡大帅饮食之，许以封爵重宝，于是皆引去。傕由此衰弱。” 李傕需要利用羌胡兵力，要先给予好处，还要许以之后的战利品，而贾诩也是利用这一点，用更多的利益诱使他们去之，羌胡兵之雇佣性质应该说十分浓厚的。
董卓死后，并、凉集团分裂。并、凉当初的结合源于它们相近的地域、文化和社会背景，相对于关东士大夫集团，它们有着共同的利益诉求，董卓凭借其魅力、手腕勉强捏合这两个集团的合作。董卓手下亲信将校大多是凉州人，是跟随已久的旧部，然而吕布一来就甚得董卓宠幸，还誓为父子，凉州旧将当然心存不满，而且在有限的利益面前，凉州集团和并州集团不可避免地会发生争夺龃龉。董卓曾派遣吕布和胡轸一起抵御孙坚，“布与轸不相能，军中自惊恐，士卒散乱。坚追击之，轸、布败走” 。《三国志·吴书·孙坚传》注引《英雄记》曰：“初坚讨董卓，到梁县之阳人。卓亦遣兵步骑五千迎之，陈郡太守胡轸为大督护，吕布为骑督，……轸字文才，性急，预宣言曰：‘今此行也，要当斩一青绶，乃整齐耳。’……诸将恶惮轸，欲贼败其事，布等宣言‘阳人城中贼已走，当追寻之；不然失之矣’。……而布又宣言相惊，云‘城中贼出来’。军众扰乱奔走，皆弃甲，失鞍马。” 胡轸是凉州人，他说当斩一青绶，并不是无的放矢，而是针对吕布而言的，吕布也心知肚明，所以多次惑言乱军，以败胡轸，凉、并之间的矛盾可见不浅。杀了董卓后，吕布畏恶凉州人，而董卓旧部李傕等也尽杀军队中的数百并州人，并、凉分裂不可避免。
董卓死后王允等获得了恢复中央政治秩序的一个机会，凉州军队处于巨大的恐慌之中，牛辅的军营发生“营啸”，就是当时凉州军队精神高度紧张，对前途非常悲观、恐惧的表现。当牛辅被身边的赤胡支儿所杀后，凉州军团更是群龙无首，当时“众恐惧，校尉李傕、郭汜、张济等欲解散，间行归乡里” 。在牛辅死后，李傕等曾遣使诣长安乞求赦免，王允本来可以轻易地解决凉州兵问题，却以一岁不可再赦的理由不许。此时西州智士贾诩提出了建议：“闻长安中议欲尽诛凉州人，诸君若弃军单行，则一亭长能束君矣。不如相率而西，以攻长安，为董公报仇。事济，奉国家以正天下；若其不合，走未后也。” 众人皆以为是，于是率军而西，等至长安时汇集的凉州兵已达10万人，破长安，杀王允，凉州军再次控制了朝廷。
李傕、郭汜、樊稠、张济等人在凉州军团中的地位大致相当，没有哪一个拥有绝对优势的权威和实力，故而重新控制朝政后，凉州将领组成了一个联合的统治模式，日本学者石井仁提出的“四头政治”的称法比较贴切。当时张济领军屯驻在外，李傕、郭汜、樊稠三人自立为将军，各开府，与三公府合称为“六府”，皆参选举。四人地位虽然大致平等，但也形成了某种默契的先后顺序，《献帝起居注》说：“傕等各欲用其所举，若一违之，便忿愤恚怒。主者患之，乃以次第用其所举，先从傕起，汜次之，稠次之。” 当初董卓将朝廷西迁，就是为了回到西州故地，以补充更多的兵员和获取更多的支持，初入关时就谋求与韩遂、马腾和解以共谋山东，韩遂接受了镇西将军的职务，还镇凉州本土，马腾任征西将军屯郿。这样一来，原本的西州叛乱军与原本的镇压军之间结成了联盟，韩遂、马腾领导的军队大多也是羌胡及羌胡化的凉州人，军队之组成相同，还具有共同的地域情结，此时整个凉州的军事力量——曾经在战场上厮杀的双方——联合了起来。
但是这种联合比较松散，多头的格局从来不是稳固的，凉州兵团的最后覆灭主要不是来自外部，而是源于内部的分裂和互相残杀。在暂时的联合中，董卓原先的部下是一个亚集团，原先叛乱现在被招安的韩遂、马腾是一个亚集团，最先的冲突发生在这两个亚集团之间：“兴平元年，马腾从陇右来朝，进屯霸桥。时腾私有求于傕，不获而怒，遂与侍中马宇、右中郎将刘范、前凉州刺史种劭、中郎将杜禀合兵攻傕，连日不决。” 本来准备来调解的韩遂也卷入争斗，与马腾合，原先的叛乱军与镇压军在经过短暂联合后又分开了。但是要补充说明的是，即使发生了冲突，因为他们共同的地域情结，他们之间的斗争并不是你死我活的那般激烈，双方都没有彻底消灭对方的打算，何况那样要消耗自己许多的实力。樊稠在追击韩遂时，韩遂使人语稠曰：“天下反覆未可知，相与州里，今虽小违，要当大同，欲共一言。” 两人于是骈马交臂相加，笑语良久。他们之间的关系正如韩遂说的“今虽小违，要当大同”。
紧接着，董卓旧部诸将之间也渐渐分裂互斗起来，因为多头政治只可暂安一时，无法长久，当时李傕、郭汜、樊稠各有部曲和子弟势力，“时长安中盗贼不禁，白日虏掠，傕、汜、稠乃三分城内，各备其界，犹不能制，而其子弟纵横，侵暴百姓” 。“三分城内”近似于对长安城分区占领了。势均力敌的三股力量不可能长期共存下去，变乱必定发生。《献帝纪》曰：“郭汜、樊稠与傕互相违戾，欲斗者数矣。” 虽然在贾诩的调解下暂时无事，但内斗最终还是爆发了。首先发难的是李傕，由于有人告诉李傕，樊稠曾与韩遂交语移时，傕、稠开始相疑，后来李傕借机杀掉樊稠，吞并了他的军队，“由是诸将各相疑异，傕、汜遂复理兵相攻” 。二人之间的相疑还只是部分原因，或许郭汜妻说出了要害：“一栖不两雄。” 董卓旧部之间的厮杀造成了严重的破坏，“自傕汜相攻，天子东归后，长安城空四十余日，强者四散，羸者相食，二三年间，关中无复人迹” 。只有破坏，没有建设。凉州各军在互斗中实力削弱，最后被消灭。凉州本部的韩遂、马超后来中了曹操的离间之计，两人相疑，最后被曹操击败。
王北固先生说：“凉州兵团用暴力摧毁关洛精华地区与东汉帝国中枢，有强悍难御的作战力，却没有能力建立政权或长期掌握所据地盘。这是因为在文化上受胡风影响的反覆（复）无常多疑易叛个性，其本身内部团队结构更是羌胡式的‘莫相归服，军无适主’，所以暴起暴落，与中亚的草原沙漠民族性及生存方式很类似，难以稳固持久。”“这最后一个世纪的历史演变，一方面是东汉历任护羌校尉在羌族区不时地斩首万余人或丧师三千人的长期消耗；另一方面则是儒家思想初度烂熟，所熏陶出的士大夫矫激之气，演变出东汉末期的名士空谈误国与化身为割据军阀。这两个方向共同蚀朽了中国历史上最重儒术的东汉帝国，最后造就了羌化的凉州兵团在关洛精华地区摧残中华文化的大浩劫。” 王先生的这番总结是全面和深刻的，以此结束本章。
结语
本书试图以“西州”这个地域为依托，对西州经略与两汉国势脉动之间的关系，做一中时段的观察和分析。在西州经略与两汉国势演变的关系中，包含了两个互动关系，首先是北方游牧民族与中原农耕国家的互动，其次是帝国中央与边缘地方的互动，而且，这两个互动关系是相互交织，甚至可以融混为一的，这是因为汉代的西州既是帝国统治下的一个地方区域，也是一个与塞外游牧族群接壤，并且辖境内分布着众多归降异族的地区，民族关系错综复杂。所谓的“西州”问题，既涉及地方与中央的关系，也涉及异族与汉族的关系，双重关系的交错使得西州问题显得异常复杂。同时，本书亦试图通过“西州”这个视窗，对两汉史做一个通贯的重新观察和阐释，因为“西州”在西汉和东汉均是朝廷面临的“大问题”，西州问题是一个可以将两汉四百年历史贯通起来的轴心。将两汉史贯通起来，并不意味着我们认为西汉与东汉之间有着更多的延续性，恰恰相反，本书希望透过西汉与东汉不同的西州经略及西州对中原腹地造成的不同反馈结果，来比较西汉、东汉两朝在政治、经济、军事、社会结构等方面的差异。
“西州”是两汉时期人们经常使用的地域名称，本书对两汉时期的“西州”观念做了一个梳理，指出在西汉早期、中期专指西南益州地区，后来随着汉武帝扩土西北，西州的概念发生两个方面的变化：一是所指区域从西南扩及西北凉州、朔方地区；二是词义的重心发生转移，虽然用之指益州地区的情形仍然存在，但渐有用之专指西北凉州、朔方地区的趋势。本书对“西州”概念做出的判断还有待完善，毕竟所谓“西州”只是当时一个非正式的区域观念，与之相类的“北州”、“南州”、“东州”等概念的使用都存在模糊性和不确定性。本书研究的“西州”地区只是指西北凉州、朔方，不涉及西南益州，在对汉代历史演进的推动方面，西北地区显然起着比西南重要得多的作用，就整个西部而言，时人关注之焦点也多在西北。
拓土西州是在汉匈冲突的背景下进行的。西汉立国伊始就面临着来自匈奴的严重威胁，所谓“和亲”实际上是白登之围的城下之盟，汉朝向匈奴供贡。但是无论在政治文化上还是国防安全上，汉朝方面都不会长期容忍这种境况。汉族“王者无外”、“天下一家”的政治文化传统蕴含着冲破反向夷狄供贡、首足倒悬之耻辱的内在动力；匈奴占据着河南地和河西，羌胡相连，对关中腹心的安全构成严重威胁，从边境安全上考虑也必须反击匈奴。文景之时贾谊、晁错针对匈奴问题提出一系列对策，文景在休养生息的同时，也在军事改革和边境防御建设方面下了功夫，为汉武帝反击匈奴打下基础。汉武帝时，通过河南之战、河西之战和漠北之战，汉朝夺得了河南地和河西。但战争只是第一步，为了彻底打败匈奴，还必须巩固对河南地的占领，这里不但是关中的重要屏障，也是进攻匈奴本土的前沿跳板；同时，需要巩固对河西的占领，以隔绝羌胡，为经营西域打通道路，断匈奴右臂。而巩固对新拓疆土的控制，首先要修建边境防御系统，然后是屯田积谷，接着徙民实边，最后设置郡县。
无论是与匈奴的战争，还是巩固“新疆土”的屯田、移民、设置郡县，都需要耗费极大的人力物力，为了弥补财政的不足，武帝实施了国家主义的财政政策，攫取大量民间财富，严重破坏了社会秩序，因此，在武帝后期发生严重的叛乱。叛乱平息后，武帝调整了政策，由劳民扩张转向养民安内，昭宣继续重视内政建设和百姓生业，努力恢复国家元气，但是在对外政策上仍较为强硬，继续保持对匈奴的压力，积极争夺西域。宣帝时匈奴分裂，呼韩邪单于来朝并称臣，与汉朝皇帝建立了君臣关系，以汉朝为中心的天下秩序成立。
反击匈奴必须拓土西州，拓土西州后，必须巩固对西州的统治，才能隔绝羌胡、削弱匈奴，保持对匈奴的战略优势。为了与匈奴争夺西域，李广利两次远征大宛，当时可谓天下骚动，大量的人力、物力输入河西，为河西的发展注入动力，时人对于河西也第一次有了“国土”的感觉。经营西域也为河西提供了安全屏障，保障了河西的生产发展。西汉往西州迁徙了数百万人口，为西州的发展提供了人力保障。西州地处农牧交错地带，发展农业的条件并不优越，但是河西、湟中、朔方均有丰沛的水源来发展灌溉农业，西州地区修建了大量水利灌溉设施，先进的生产技术和工具也得到传播，西州的农业得到一定的发展，但亦不可高估。发展农业也破坏了西州脆弱的生态，一些地区开始了沙漠化进程。西州原本就是游牧族群的游牧地，有优越的水草资源，牧业发达，西汉官方在此牧马三十万头，牛羊不计其数。河西是丝绸之路东段的重要通道，汉人与少数族群的边地贸易也非常繁荣。经济的发展为西州豪族的发展提供了基础。
豪族是汉代有重要影响的社会势力，豪族与汉代政权的关系经历了从对抗到容纳再到合作的调适过程，通过与豪族的合作，西汉的国家权力向下渗透到乡里基层。西州是一个移民社会，除了移徙的平民和安置的流民外，还有大量被中原放逐的秩序破坏者，但是朝廷建立了一套完善且严格的安置移民、建立新秩序的方案，在国家的主导下，在“新疆土”中迅速建立起地方社会，而稳定的环境对西州地区豪族的成长具有积极的意义。中原的一些大族由于罪谪、避难、逃亡等原因而迁徙到西州，他们凭借其政治、文化、经济、宗族等方面的优势，迅速在迁徙地重建了自身的势力和关系网络，成为西州的豪族。东汉时期豪族向文化、权力、经济合一的世家大族发展，西州的豪族也出现这一趋势，但是由于西州地处边缘，是与游牧族群反复拉锯交战之地，分布着大量的内徙羌胡，所以西州豪族具有武质化的倾向和羌胡化特征，与中原主流的士大夫社会有一定的距离。西州偏处一隅，豪族的实力相对较弱，在天下动乱之时具有强烈的自保特征，两汉之际西州地区形成了隗嚣、窦融、卢芳三个割据势力，均得到了当地豪族及羌胡的支持，在光武重建汉朝的过程中产生了重要影响，这是西州力量对帝国中心的第一次重要反馈。
一般而言，西汉是中国文化因素向周边扩散发展的时期，西州的开拓、建设和巩固就是这种扩散的表现。到东汉中后期，周边族群在受到汉文化影响后，开始对中国内部做反方向的回馈，西州问题就是这种反馈的具体表现。东汉时期，帝国周边的异族大量内徙到塞内，朝廷在“以夷制夷”传统战略惯性的影响下，逐渐加大了对“夷兵”的使用，这反过来更加促进了外族的内迁。莽末汉初羌人已经在西州的郡县内广泛分布，东汉又多次将降羌内徙，导致塞内羌人数量大增，并有东、西羌之分。由于汉人根深蒂固的优越感，以及东汉吏治的腐败混乱，内徙的羌胡遭受西州官吏和豪民的奴役压榨，羌人的反叛斗争不断发生，汉朝也是一味地坚持武力镇压。内徙羌人和塞外羌人经常联合反叛，战火延及西州甚至三辅各地，使东汉朝廷疲于应对。
东汉建立在与豪族势力合作的基础之上，朝廷定都于关东，这一选择造成关西地区迅速衰落，帝国东、西之间逐渐失衡，关东经济、文化发达，而关西胜于武力，这种失衡结构潜伏着巨大的危险。而且，东汉豪族势力强大，朝廷能够动员和调动的力量有限，东汉在经济、社会、文化方面发生了重大的变化，城乡经济衰落，自由平民、奴隶向依附民的身份转化，积极面对现世的世界观也转向消极地面向来生，东汉之国势不断衰落颓废。光武、明、章三帝统治时期政治张弛失度，没有处理好外戚问题，为东汉后期外戚与宦官的专权埋下隐患。在对外政策上也是全面收缩，匈奴由于自身的分裂不再成为汉朝主要的边患，但是章帝之后，西州羌人之乱逐渐严重起来，安帝永初之后的三次大羌乱，对东汉造成致命的影响。
东汉成立之初，皇帝由于对地方豪强的忌惮，废除了地方武力的常规训练，东汉民风渐弱，朝廷在军事上倚重夷兵、募兵和刑徒兵。光武在平定西州的过程中，对拥有羌胡劲兵的西州豪强十分忌惮，特别压制西州的地方武力。当西州羌患兴起时，内地郡兵不堪战斗，在镇压羌乱的战争中，关东的将领和军队屡屡败北。从汉安帝开始，朝廷不得不改变对西州豪族的政策，开始倚重西州本地的军队平叛，西州本地之军队主要是由羌胡及羌胡化的边郡汉人组成的骑兵，桓帝之后开始起用西州籍的将领。逐渐地，平定羌乱必须依靠西州的军队，而只有西州将才指挥得动西州兵。“凉州三明”在平定羌乱中声名显赫，威震一时。当羌乱大定后，“三明”被征召入朝，离开西州兵之后，他们的政治命运则完全操纵在朝中政治势力之手，迅速退出政治舞台。但是从“凉州三明”开始，西州军事集团已经形成，“三明”虽然入京，但是西州中层军官实际操控着西州兵团，一旦出现时机就会产生新的首领。
在镇压黄巾军和边章、韩遂叛乱的过程中，西州军事集团的势力得到了极大的发展，董卓在这个过程中崛起，并乘朝廷发生变乱之时带兵入京，操控了朝政，整合了西州的力量以对抗关东十八路诸侯。并、凉军队，甚至包括叛乱的韩遂、马腾也接受招安，处在董卓的领导下，西州势力盛极一时。但是西州集团由于其寡于学术、羌胡化、残暴特性，不能得到士大夫的真心合作。西州内部各势力也互相猜忌、互不服气，王允挑拨了并、凉的分裂，导致董卓被杀，其余部继续残破关中。在内部争斗中，西州力量逐渐衰微，最终被曹操消灭。
西州尽管地处边缘，却与汉代军政格局的演变息息相关，并且可以折射出两汉时代不同的治国风格和国势脉动的基本趋势。汉代政权对西州持续的开发与经略，使得这个区域在人口、经济、文化、政治、军事诸方面获得了空前的发展，慢慢融入成为汉代的国土。在边疆、民族问题错综复杂的背景之下，这方土地形成了巨大的能量聚集。其影响所及，不仅仅表现为在两汉之交、汉魏之际对于中原腹地和政治中枢的巨大反馈作用，而且，从“长时段”历史观来考察，历魏晋南北朝直到唐代，欲分析“河西文化”在天下大局中重要地位的形成，追溯其历史渊源，都会与汉代的西州开发及其结果产生关联。因此，本书所涉的问题，不仅对研究汉代历史举足轻重，而且对于其后的历史研究，也有不容低估的价值。在这一领域的学术探索，对笔者而言，不仅有多重意义，而且饶有兴趣。